Motivering

Enligt rambeslutet återspeglas de osäkra utsikterna i den internationella ekonomin på Finlands ekonomi under hela ramperioden. Regeringen har uppställt som mål att balansera statsekonomin och åstadkomma en klar minskning i statsskuldens andel av totalproduktionen före valperiodens utgång. Genom det aktuella rambeslutet genomförs ytterligare anpassningsåtgärder om 600 miljoner euro på 2015 års nivå.

Statsrådets rambeslut innebär att utrikesministeriets utgiftsramar för 2014—2016 kring 2017 kommer att ha utvidgats till 1,301 miljarder euro, alltså ca 3 procent av statsbudgeten. De största besparingarna i relation till förvaltningsområdets storlek drabbar enligt finansministeriets beräkningar utrikesministeriets och miljöministeriets förvaltningsområden 2015.

Utrikesministeriets omkostnader — beskickningarna

Enligt regeringsprogrammet baserar sig Finlands säkerhet, välstånd och förutsättningar för framgång på ett övergripande samarbete med andra stater och internationella aktörer. Utrikesutskottet betonade i sitt betänkande om Finlands säkerhets- och försvarspolitik (UtUB 1/2013 rd) att Finlands centrala utrikespolitiska verktyg är den diplomati som kanaliseras via utrikesministeriet och ansåg att prioriteringen av de utrikespolitiska resurserna i fortsättningen måste granskas mer detaljerat i redogörelsens riktlinjer. Utskottet har regelbundet påpekat att utrikesministeriets resurser måste dimensioneras så att målen för utrikes- och säkerhetspolitiken kan uppnås.

I regeringsprogrammet står det att Finlands beskickningar i utlandet bildar ett globalt täckande nätverk av verksamhetsställen och att regeringen vill säkerställa deras verksamhetsförutsättningar. Ändå har antalet beskickningar skurits ned betydligt. Åren 2009—2012 stängdes tre ambassader (Caracas, Islamabad, Manila), två generalkonsulat (Göteborg, Kanton) samt tre konsulat (Kapstaden, Las Palmas, Sydney). Dessutom stängs under 2013 ambassaden i Managua, Nicaragua och Finlands generalkonsulat i Hamburg i Tyskland. Utrikesutskottet betonar att nätverket av beskickningarna måste vara så omfattande att det politiska inflytandet och betjäningen kan bevaras. Verksamheten måste beakta förändringarna i omvärlden och i arbetsmetoderna, så att de begränsade resurserna kan utnyttjas effektivt för de utrikespolitiska prioriteringarna.

Utskottet välkomnar att rambeslutet genom interna överföringar inom utrikesministeriet gav möjligheter till ett årligt tillägg om 4,0 miljoner euro. På så sätt undveks nya nedskärningar av beskickningar (under momentet vissa medlemsavgifter och finansiella bidrag). Men denna interna anslagsöverföring inom ministeriet är bara en tillfällig åtgärd under övergångsperioden. Utskottet betonar att det inte är en hållbar lösning att utskottets resurser baseras på interna arrangemang, utan ministeriets omkostnader måste anvisas tillräckliga resurser för att säkerställa verksamheten. Bl.a. de växande säkerhetskostnaderna måste vägas in i resursbedömningen. Skötseln av de statsägda fastigheterna är enligt erhållen utredning ohållbart ordnad då reparationer finansieras genom omkostnaderna och det saknas långsiktiga planer och resurser.

Utrikesutskottet föreslog (UtUB 4/2012 rd) en höjning om 5 miljoner euro i utrikesministeriets årliga anslag för att antalet beskickningar inte ska behöva minskas. Med anledning av utskottets framställning genomfördes utrikesförvaltningens planerade nedskärningar inte till fullt belopp 2013, utan utrikesministeriets moment utökades analogt med 1 miljon euro. Utskottets uttalade vilja var att utrikesutskottets årliga anslag höjs för hela ramperioden, så att ministeriet inte ska behöva skära i beskickningsnätet. Nedskärningar ger ofrånkomligen konsekvenser för kärnfunktionerna. Utskottet förutsätter att utrikesministeriets anslag för beskickningarna årligen höjs med ett belopp om minst 1 miljon euro utöver ministeriets interna överföringar.

Utskottet påpekar på grundval av erhållen utredning att nedläggning av beskickningar ger relativt låga besparingar jämfört med vad det kostar att öppna en beskickning. Utskottet anser att samtliga politiska och ekonomiska effekter måste vägas in när indragningar av beskickningar övervägs.I det rådande kärva ekonomiska läget bör självfallet också utrikesförvaltningen spara genom att anpassa sin verksamhet. Det är enligt utskottet viktigt att utrikesministeriet mot bakgrunden av de positiva erfarenheterna utvecklar samarbetet särskilt med de nordiska länderna och i mån av möjlighet också med Europeiska utrikestjänsten, som är under utveckling. Antalet beskickningar, personalresurserna och arbetsrutinerna bör utvärderas regelbundet och ses över mot förändringarna i den utrikespolitiska miljön. Utrikesutskottet vill påskynda resultaten mot bakgrunden av verksamhetsmodellen med Finlandshus. Utskottet förutsätter att utrikesministeriet också framgent ger ut information om hur samordningen av Finlands internationella funktioner verkställs på grundval av verksamhetsmodellen Team Finland.

Rambeslutet utökade de permanenta kostnaderna för utvecklingen av datasäkerheten för det internationella materialet med 2,1 miljoner euro. Utskottet anser att det är motiverat med avseende på cybersäkerheten. Samtidigt anvisades ministeriet i rambeslutet nya omkostnadsbesparingar: 3,56 miljoner euro ska sparas in i IT-kostnaderna. Utrikesutskottet menar att statsförvaltningens IT-sparmål inte får äventyra utvecklingen eller upprätthållandet av IT-projekten.

Utrikesutskottet förutsätter att utöver utrikesministeriets interna överföringar höjs ministeriets anslag för beskickningar med minst 1 miljon euro på årsbas för att beskickningarnas verksamhet ska kunna säkerställas. Utrikesutskottet anser att resultaten av att man verkställt samarbetet mellan utrikesministeriet, arbets- och näringsministeriet och undervisnings- och kulturministeriet (verksamhetsmodellen Team Finland) är otillfredsställande och betonar att intressekonflikter mellan ministerier inte får vara ett hinder för utvecklingen av verksamhetsresultaten.

Utvecklingssamarbete

Det ökade ömsesidiga beroendet medför att utvecklingspolitiken ökar i betydelse i den globala ekonomin, klimat- och miljöpolitiken samt som en betydande del av utrikes- och säkerhetspolitiken.

Regeringsprogrammets mål är att säkerställa en jämn anslagsutveckling för utvecklingssamarbetet inom ramen för vilken en anslagsnivå på 0,7 procent av BNI och Finlands internationella förbindelser kan nås. De nedskärningar i utgifterna som förorsakas av finanskrisen ger ändå inte möjligheter till en jämn utveckling under ramperioden. Enligt information sänks nivån på anslagen för utvecklingssamarbete under ramperioden med sammanlagt över 90 miljoner euro. Det är politiskt betydelsefullt att Finlands anslagsnivå väntas sjunka under 0,5 procent av bruttonationalinkomsten just 2015 när målet var att nå en andel om 0,7 procent under FN:s märkesår för millenniemålen. Rambeslutet kan göra det svårt att genomföra prioriteringarna i det biståndspolitiska programmet (ungdomssysselsättning, mänskliga rättigheter, demokrati) inte minst när det gäller det bilaterala utvecklingssamarbetet. Nedskärningarna innebär att utvecklingspolitiken måste omvärderas för att dessa utmaningar ska gå att möta. Utskottet finner det angeläget att ramförhandlingarna nästa gång leder till att anslagen återigen börjar stiga.

Måluppställningen i fråga om anslagen för utvecklingssamarbetet har ifrågasatts på flera håll särskilt under finanskrisen. Det har också befarats att nedskärningarna ska drabba de allra fattigaste. Utskottet påpekar att målen gör utvecklingsanslagen mer förutsägbara och gynnar en starkare planmässighet hos utvecklingsländerna. Det bidrar till att stödja anslagens genomslagskraft. Utskottet vill ytterligare påpeka att enligt OECD är det uttryckligen utvecklingssamarbetet som kan balansera upp de tvära kast konjunktursvängningarna ger i socialt sårbara u-länder.

Utrikesutskottet har konsekvent betonat att de anslagsmål som har avtalats inom FN och EU är förpliktande för Finland (UtUU 2/2012 rd, UtUU 1/2011 rd, UtUB 13/2010 rd). I och för sig borgar stora anslag inte för utveckling, konstaterar utskottet. Man bör minnas att det officiella utvecklingsbiståndet endast utgör ca 13 procent av det totala penningflödet till utvecklingsländerna; t.ex. penningförsändelser av migranter utgör i många länder upp till 10 procent av BNP. Ändå är utvecklingssamarbetet en viktig drivkraft för att främja utvecklingen, om det riktas in rätt, genomförs effektivt och utvärderas regelbundet med tillförlitliga mätare. Utvecklingsländerna växer för närvarande relativt sett snabbare än västländerna. En hållbar utveckling vilar trots allt mest på utveckling av de berörda ländernas förvaltning och demokrati, privata investeringar, växelverkan mellan handel och utveckling och en rättvis beskattning inklusive stängning av skatteparadis. Utskottet tillstyrker regeringens mål att stärka resultaten av utvecklingssamarbetet bl.a. genom en mer strategisk planering. Utskottet hänvisar till OECD/DAC:s kollegiala utvärdering 2012http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/finland.htm av Finlands utvecklingssamarbete där Finland fick beröm bl.a. för sin fokusering på att beakta de allra fattigaste, för sin respekt för utvecklingsländernas egna prioriteringar samt för flexibilitet och betoning på resultat. Utskottet betonar i enlighet med OECD:s rekommendationer att effektiviteten bör förbättras ytterligare bl.a. genom att koncentrera verksamheten, utnyttja kompetensen och gå in för fleråriga betalningsåtaganden samt genom att stödja partnerskapsländernas egna prioriteringar. Utskottet betonar vikten av att främja partnerskap mellan offentlig och privat sektor och det civila samhället och påskyndar liksom OECD strävandena att finna metoder för att förbättra omvärldsvillkoren för den privata sektorn i utvecklingsländerna. Den privata sektorns medverkan i utvecklingsarbetet bör stärkas både i Finland och i u-länderna, också med stöd från Finnfund. Utskottet har framhållit vikten att vi hela tiden ser de stora sammanhangen (UtUU 2/2012 rd) bl.a. för att resultaten ska bli bättre. Finlands totala insats ökar i betydelse och resurserna används med större effektivitet om jordbruks-, handels-, miljö- och utvecklingspolitiken stödjer varandra i stället för att stå i inbördes konflikt. För att förbättra resultaten betonar utskottet betydelsen av det internationella samarbetet särskilt mellan de nordiska länderna och EU-länderna.

Utskottet påpekar att Finland i fråga om utvecklingen av anslagen i den hävdvunna referensgruppen är på väg att komma efter Sverige, Danmark och Norge samt Holland vilkas procentandel fortfarande ligger mellan 0,8 och 1,0 procent. Finland ligger också efter Storbritannien. Nedskärningarna under ramperioden innebär att avståndet fortsätter att öka. Det får enligt utskottets bedömning konsekvenser för Finland i fråga om internationell profil och samarbetsmöjligheter.

Inkomster av utsläppshandel och ökade anslag för utvecklingssamarbete

Regeringen strävar efter at BNI-andelen av anslagen för utvecklingssamarbete ska öka genom att inkomsterna från handeln med utsläppsrätter styrs till utvecklingssamarbetet och samtidigt, som ett led i Finlands officiella utvecklingsbistånd, också till klimatfinansieringen allt eftersom de flyter in. Det är principiellt viktigt att man vid ramförhandlingarna lyckades utverka ett enhälligt politiskt åtagande om att öka anslagen för utvecklingssamarbete genom att sälja utsläppsrätter. Också privat sektor bör i större omfattning engageras för finansiering av utveckling och innovativa inkomstkällor tas i anspråk.

Redan i sitt ramutlåtande från 2011 (UtUU 1/2011 rd) tog utskottet upp problematiken med eventuella inkomster av utsläppshandeln. Det betonade att det är svårt att bedriva en konsekvent och planmässig biståndspolitik, om en jämn ökning av anslagen är beroende av eventuella inkomster från auktioneringen av utsläppsrätter. I auktioneringen av utsläppsrätter, som inleddes 2013, kommer gratistilldelningen att spela en stor roll de första åren. Gratistilldelningen minskar gradvis varvid statens auktionsinkomster kan öka. Ändå är auktionsinkomsterna beroende av var priserna på utsläppsrätter lägger sig. Priserna bestäms enligt EU:s ekonomiska situation och mängden utsläpp. Osäkerheten i fråga om inkomsternas belopp ökas ytterligare av den ovissa mängden utsläppsrätter som auktioneras och av debatten om behovet av att förnya utsläppshandelns strukturer. Enligt erhållen utredning är prisnivån under ramperioden på väg att bli låg vilket innebär att inkomsterna från auktionerna blir betydligt lägre än tidigare beräknat (utskottet tog 2011 del av en bedömning om att inkomsternas minimibelopp skulle vara 150 miljoner euro per år). Enligt vad utskottet har erfarit kan ett indikativt belopp för 2014 nu vara 50 miljoner euro, vilket inte i sig räcker för att nå en stabil ökning av anslagen.

Utrikesutskottet lägger stor vikt vid att regeringen fullgör Finlands åtaganden i EU och FN att öka anslagen för utvecklingssamarbete. Utrikesutskottet vill betona att på grund av det ekonomiska läget har regeringens insatser för att nå en andel av bruttonationalinkomsten om 0,7 procent försvårats. Rambeslutet leder inte till en jämn ökning i anslagen för utvecklingssamarbete och ligger därmed inte i linje med utskottets tidigare ställningstaganden. Utskottet tillstyrker beslutet om att de eventuella inkomsterna av utsläppshandeln används för utvecklingssamarbete i sin helhet.

Krishantering

Ett övergripande deltagande i internationell krishantering är en central del av Finlands säkerhets- och försvarspolitik. Utskottet betonade i sitt betänkande om redogörelsen (UtUB 1/2013 rd) de aktuella utmaningarna i fråga om krishanteringen. Utskottet anser det angeläget att bedömningen av huruvida Finland ska delta bättre tar hänsyn till att konflikternas karaktär har förändrats och att konflikterna är mångdimensionella. En effektiv krishantering som ger resultat är en helhet där arbetet för utvecklingen och den militära krishanteringen utgör komponenter i en serie åtgärder. Det kräver att myndigheterna bereder de nationella riktlinjerna för olika sektorer i tätt samarbete för att det ska bli konsekvens i betoningarna. Finlands deltagande i krishantering bör beredas så att Finlands insats bättre förenar civil och militär kompetens, om möjligt samtidigt och från början av operationerna. Heltäckande förberedelser kräver också flexibilitet och ett bredare perspektiv på resursfördelningen. Ökad flexibilitet kan t.ex. möjliggöra en effektivare delaktighet i fredsmäkling. Utskottet har föreslagit för övervägande att det inrättas en stabiliseringsfond för beaktande av kontinuiteten i utvecklings- och säkerhetsfrågor. Fonden ska förvaltas av de olika ministerierna (UtUB 13/2012 rd). Utskottet vill påskynda behandlingen med hänvisning till målet om konsekvens och stöd för sårbara stater i regeringsprogrammet.

Utrikesutskottet konstaterar att dess krav (UtUB 9/2010 rd) på en övergripande strategi med mål för krishanteringen utifrån regeringsprogrammet i början av regeringsperioden inte har genomförts under denna regeringsperiod. Utskottet anser det vara en otillfredsställande situation med avseende på planmässighet och resursanvändning. Utskottet anser att framställningen fortfarande är viktig och föreslår att beslut fattas under nästa regeringsperiod. Riktlinjerna bör omfatta uppgifter om de vidare planerna för planerade och pågående civila och militära insatser, om deltagande i EU:s stridsgrupper och om deltagande i verksamhet som kompletterar Natos NRF (NATO Response Force).

Civil krishantering

Utrikesutskottet har konsekvent betonat att civil krishantering ska ges högsta prioritet när konfliktsituationen tillåter det. Civil krishantering ska ha en betydligt starkare ställning än för närvarande när det gäller att förhindra och hantera konflikter, och i synnerhet när det gäller eftervården. För bättre effektivitet betonar utskottet vikten av att kvinnor deltar i krishanteringen och fredsförhandlingarna enligt FN:s resolution nr 1325. Finlands mål i de civila krishanteringsoperationerna är 150 finländska sakkunniga. För närvarande deltar 105 sakkunniga av vilka nästan 40 procent är kvinnor. Nivån på den civila krishanteringen är under ramperioden ca 17 miljoner euro per år vilket ger möjlighet att delta med ca 130 sakkunniga. För att uppnå det uppställda målet om 150 personer krävs enligt underrättelse en årlig tilläggsfinansiering om ca 1 miljon euro för operationsutgifter och ca 100 000 euro för utveckling av kapaciteter och för utbildning.

Det är ett viktigt mål att utveckla krishanteringsförmågan genom att delta i multinationella utbildningar och övningar anordnade av EU, FN samt Nato och dess medlems- och partnerskapsländer. Som ett led i att stärka det nordiska samarbetet faller det sig naturligt att inom ramen för krishanteringen finna gemensamma projekt där de sammantagna resurserna kan utnyttjas i praktiken.

Den omvärld där personalen inom den civila krishanteringen verkar blir farligare och mer krävande. Utskottet betonar att säkerheten för de sakkunniga inom den civila krishanteringen måste stärkas. Utskottet konstaterar att det medför ökade kostnader att sända ut sakkunniga.

Utskottet stödjer målet att när det gäller deltagandet i civil krishantering betonas också i fortsättningen den högkvalitativa sakkunskap som Finland har i frågor som gäller polisverksamhet, rättsstatsprincipen, gränssäkerhet samt mänskliga rättigheter och jämställdhet. För närvarande kommer över 50 procent av de sakkunniga från inrikesministeriets förvaltningsområde. Utskottet finner det angeläget att expertisen utvidgas enligt behov bl.a. i fråga om miljöfrågor och barnens rättigheter.

Enligt information är de främsta utmaningarna i fråga om finländska färdigheter tillgången på utbildad personal och tillräckliga resurser för att upprätthålla nivån på deltagandet. För att stärka den finländska kapaciteten för civil krishantering bör möjligheterna inom de icke-statliga organisationerna kartläggas och registreras mer systematiskt i enlighet med utskottets tidigare framställning. Utskottet anser det värt ett övervägande att personer som har tjänat i fredsbevararuppgifter tas med i den civila krishanteringen med större effektivitet.

Utskottet anser det viktigt att den civila krishanteringens genomslagskraft utvecklas. Utöver mängden deltagare och beredskapen bör Finland utveckla den civila krishanteringens administrativa och operativa modeller och utbildningens innehåll för att operationerna ska leda till mer hållbara resultat i konfliktområdena.

Utrikesutskottet anser att Finland bör stärka sitt deltagande i civil krishantering genom att anvisa tillräckliga resurser för verksamheten och genom att utveckla de nationella färdigheterna innovativt och i samarbete med medborgarorganisationerna. Genomslagskraften bör förbättras genom att man utvecklar operativa modeller och mer aktivt åtar sig ledningsuppdrag inom civila krishanteringsoperationer där det finns möjligheter till större inflytande t.ex. i fråga om att förbättra kvinnors ställning och förebygga våld mot barn.

Militär krishantering

Finland deltar i militär krishantering enligt de utrikes- och säkerhetspolitiska målen. Utskottet påpekar att krishanteringen är en av försvarsmaktens lagfästa uppgifter, och tillräckliga resurser måste reserveras för detta. För närvarande deltar ca 400 finländare i krishanteringsuppdrag. Deltagandet i internationell militär krishantering kräver i tilltagande utsträckning flexibilitet och snabb reaktionsförmåga. Utskottet har tidigare uppmärksammat att ställningen för krishanteringsveteranerna bör förbättras (UtUB 1/2013 rd).

Att utöka utbildningen såväl inom operationerna som i Finland passar enligt utskottets uppfattning bra ihop med Finlands nuvarande krishanteringsprofil. Utbildning ger möjligheter att stödja ländernas säkerhetsstrukturer på ett mer hållbart sätt än förr. Genom utbildning kan vi också bättre främja målen för vår utrikespolitik inklusive att respektera de mänskliga rättigheterna, stärka kvinnornas ställning och främja det civila och militära samarbetet.

Utrikesutskottet anmärker att ramanslagen för krishanteringen sjunker kraftigt under den kommande ramperioden, rentav med cirka 40 procent. Det är inte i konsekvens med att man vill hålla deltagandet på en så hög nivå som möjligt och att man vill stärka planmässigheten. Också s.k. beredskapsanslag räknas. Att finansiera fortsättningen på pågående operationer med tillläggsbudgeter är inte hållbart på längre sikt.

Utrikesutskottet påpekar att deltagandet i militär krishantering är en lagstadgad uppgift för försvaret. Det bör återspeglas i tillräckliga resurser och en starkare planmässighet. Utskottet anser att fler utbildningsoperationer behövs också i fortsättningen.

Cybersäkerhet

Utrikesutskottet behandlade cybersäkerheten i ett brett perspektiv i sitt betänkande om redogörelsen (UtUB 1/2013 rd). Utskottet menade att hoten är så allvarliga att cybersäkerheten måste ses som en av de närmaste årens mest centrala säkerhetsprioriteringar. Enligt den nationella cybersäkerhetsstrategin ska de centrala aktörer som medverkar till att säkra samhällets vitala funktioner erbjudas aktuell, samlad och analyserad information om sårbarheter, störningar och konsekvenserna. Därigenom förbättras deras situationsmedvetenhet. I strategin föreslås bl.a. att det ska inrättas ett cybersäkerhetscenter för ändamålet.

Verkställandet av strategin finansieras enligt samma principer som gäller för andra delområden i fråga om samhället övergripande säkerhet. Ministerierna budgeterar de resurser som deras förvaltningsområden behöver i rambesluten. Ett undantag är enligt erhållen utredning tilläggsfinansieringen för att grunda cybersäkerhetscentret, vilken uppgår till ca en miljon euro. Dessutom utreds för närvarande möjligheterna att finansiera samhällsövergripande åtgärder såsom utbildningsprogram, ett innovationscenter och ett cyberlaboratorium som ett led i den nationella verkställandeplanen.

Strategin föreslog inga ändringar i resurserna och presenterade inte heller någon kostnadskalkyl för att stärka cybersäkerheten. Utskottet betonar att det behövs tillräckliga resurser för att verkställa strategin. Det verkställighetsprogram som tas fram under 2013 måste enligt utskottet innefatta konkreta förändringar och förbättringar inom de olika förvaltningsområdena samt en kalkyl över de sammantagna kostnaderna på längre sikt.

Utrikesutskottet anser det viktigt att de resurser som behövs för att verkställa den nationella cybersäkerhetsstrategin tryggas och anser att det är nödvändigt för strategins framgång att cybersäkerhetscentret tillförsäkras tillräckliga resurser.