1.1  Tausta

Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 30.11.2017 asetuksen (EU) 2017/2226 rajanylitystietojärjestelmän (EES) perustamisesta jäsenvaltioiden ulkorajat ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa, maastalähtöä ja pääsyn epäämistä koskevien tietojen rekisteröimiseksi ja edellytysten määrittämisestä pääsylle EES:n tietoihin lainvalvontatarkoituksissa sekä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja asetusten (EY) N:o 767/2008 ja (EU) N:o 1077/2011 muuttamisesta (jäljempänä EES-asetus). Asetus tuli voimaan 29.12.2017. 

Rajanylitystietojärjestelmän tarkoituksena on rekisteröidä sähköisesti jäsenvaltioiden alueella lyhytaikaiseen oleskeluun oikeutettujen kolmansien maiden kansalaisten maahantulo- ja maastalähtöajat ja -paikat ja laskea heidän sallitun oleskelunsa kesto. Järjestelmällä korvataan velvollisuus leimata kolmansien maiden kansalaisten passit. 

Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 12.8.2018 asetuksen (EU) 2018/1240 Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmän (ETIAS) perustamisesta ja asetusten (EU) N:o 1077/2011, (EU) N:o 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 ja (EU) 2017/2226 muuttamisesta (jäljempänä ETIAS-asetus). Asetus tuli voimaan 9.10.2018. ETIAS-järjestelmä on viisumivapaiden kolmansien maiden kansalaisille tarkoitettu ennakkorekisteröitymisjärjestelmä, jonka avulla pyritään selvittämään ennakolta maahantuloedellytysten täyttymistä, tehostamaan rajatarkastuksia ja tukemaan Schengenin tietojärjestelmälle asetettuja tavoitteita. 

Asetukset liittyvät EU:n rajaturvallisuuden kehittämiseen. Asetukset eivät sisällä juurikaan kansallista liikkumavaraa, mutta kansallisessa lainsäädännössä on tarpeen nimetä eräät asetuksissa tarkoitetut toimivaltaiset viranomaiset ja kansallisista yhteyspisteistä vastaavat viranomaiset sekä täsmentää henkilötietojen käsittelyyn liittyvää sääntelyä. Lisäksi ETIAS-asetus edellyttää muutoksia liikenteenharjoittajien velvollisuuksia koskevaan sääntelyyn.  

Samassa yhteydessä lakiin lisättäisiin säännökset liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämisoikeuden ja täytäntöönpanon vanhentumisesta sekä täsmennettäisiin tilanteita, joissa seuraamusmaksua ei määrätä. Lisäksi ulkomaalaislakiin tehtäisiin Schengenin yleissopimuksen (tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus, SopS 23/2001) ja Schengenin rajasäännöstön (henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/399) päivittämisestä johtuvat tekniset muutokset. 

EES- ja ETIAS-järjestelmien käyttöönottoon liittyen on annettu myös eräitä muita asetuksia, joita kuvataan tarkemmin kohdassa 1.2. 

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman tavoitteisiin kuuluu turvallisuusviranomaisten toimintakyvyn varmistaminen. Uudet EU:n laajuiset tietojärjestelmät tehostavat jäsenvaltioiden välistä tiedonvaihtoa ja tukevat siten EU-maiden yhteistyötä hallitsemattoman muuttoliikkeen, terrorismin ja kansainvälisen rikollisuuden ehkäisemiseksi hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti. 

Esitys liittyy valtion vuoden 2022 täydentävään talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

1.2  Valmistelu

2.1  Rajanylitystietojärjestelmä (EES)

2.2  Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmä (ETIAS)

3.1  Kansallinen liikkumavara

EU-asetus on voimassa sellaisenaan, eikä sitä saa selittää tai täsmentää kansallisella sääntelyllä. Asetus voi kuitenkin edellyttää täydentäviä kansallisia säännöksiä. EES-asetuksen katsotaan edellyttävän täydentävää kansallista sääntelyä henkilötietojen käsittelystä ja EES-järjestelmän lainvalvontakäytön käytännön toteutuksesta. ETIAS-asetuksen katsotaan puolestaan edellyttävän täydentävää kansallista sääntelyä kansallisesta ETIAS-yksiköstä, matkustuslupapäätökseen liittyvästä muutoksenhausta, maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksistä, liikenteenharjoittajien velvollisuuksista ja niiden laiminlyönnin seuraamuksista sekä henkilötietojen käsittelystä ja ETIAS-keskusjärjestelmän lainvalvontakäytön käytännön toteutuksesta. Kansallista liikkumavaraa ja kansallisen täydentävän sääntelyn tarvetta on kuvattu tarkemmin jäljempänä. 

3.2  Rajanylitystietojen käsittely

Tietojen käsittely rajanylitystietojärjestelmässä

EES-asetuksen 9 artiklan mukaan jäsenvaltion on nimettävä toimivaltaiset kansalliset rajaviranomaiset, viisumiviranomaiset ja maahanmuuttoviranomaiset ja toimitettava näistä luettelo eu-LISAlle. Luettelossa on täsmennettävä, missä tarkoituksessa kullakin viranomaisella on pääsy EES-järjestelmään tallennettuihin tietoihin. 

Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 3 alakohdan mukaan rajaviranomaisella tarkoitetaan rajavartijaa, joka on kansallisen oikeuden mukaisesti nimitetty tekemään Schengenin rajasäännöstössä määriteltyjä rajatarkastuksia. Rajaviranomaisia Suomessa ovat Rajavartiolaitos, poliisi ja Tulli. Rajatarkastusviranomaisen määritelmä on ulkomaalaislain (301/2004) 3 §:ssä. Kaikilla rajatarkastusviranomaisilla on rajatarkastustehtävissä yhdenmukaiset toimivaltuudet. 

Rajavartiolaitoksen tehtävä ja toimivaltuudet rajatarkastusviranomaisena perustuvat rajavartiolakiin (578/2005) ja erityisesti sen 28 §:ään. Rajavartiolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan rajavartiomiehellä on Schengenin rajasäännöstössä tarkoitetun rajavalvonnan suorittamiseksi oikeus ilman rikosepäilyä suorittaa Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 2 kohdassa mainitut vähimmäistarkastukseen kuuluvat toimenpiteet. Momentin 4 kohdan mukaan rajavartiomiehellä on oikeus suorittaa kolmansien maiden kansalaisille Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 3 kohdassa mainitut perusteelliseen maahantulotarkastukseen ja perusteelliseen maastalähtötarkastukseen sekä perusteelliseen lisätarkastukseen kuuluvat toimenpiteet. Momentin 8 kohdan mukaan rajavartiomiehellä on oikeus suorittaa rekisterikyselyt ja tehdä rekisterimerkinnät, joita Schengenin rajasäännöstössä edellytetään. 

Poliisin rajatarkastustehtävästä ja siihen liittyvistä toimivaltuuksista säädetään poliisilain (872/2011) 2 luvun 21 §:ssä ja Tullin rajatarkastustehtävistä ja -toimivaltuuksista tullilain (304/2016) 31 §:ssä. Pykälien mukaan poliisimiehellä ja tullimiehellä on oikeus rajatarkastuksen toimittamiseen muun muassa rajavartiolain 28 §:ssä rajavartiomiehelle säädetyin toimivaltuuksin. 

Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 5 alakohdan mukaan viisumiviranomaisella tarkoitetaan VIS-asetuksessa määriteltyä viisumiviranomaista. Viisumiviranomaisia Suomessa ovat VIS-asetuksen ja ulkomaalaislain 30 ja 31 §:n nojalla ulkoministeriö, Rajavartiolaitos, poliisi, Tulli ja Maahanmuuttovirasto. Ulkomaalaislain 30 §:ssä säädetään toimivallasta käsitellä viisumihakemus ja tehdä sitä koskeva päätös sekä jatkaa viisumia. Lain 31 §:ssä säädetään toimivallasta mitätöidä ja kumota viisumi. Tarkemmat säännökset viisumiasioiden käsittelyyn liittyvistä toimivaltuuksista ovat yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 810/2009, jäljempänä viisumisäännöstö, jota sovelletaan ulkomaalaislain 17 §:n nojalla viisumiasioiden käsittelyyn hallintolain sijasta. 

Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 4 a alakohdan mukaan maahanmuuttoviranomaisella tarkoitetaan ensinnäkin viranomaista, jolla on kansallisen oikeuden mukaisesti vastuu tarkistaa jäsenvaltioiden alueella, täyttyvätkö maahantulon tai jäsenvaltioiden alueella oleskelun edellytykset. Tällaisiksi viranomaisiksi voidaan katsoa edellä kuvatut rajatarkastusviranomaiset sekä oleskelulupaviranomaiset ja ulkomaalaisvalvontaa suorittavat viranomaiset. 

Ulkomaalaislain 67 §:ssä säädetään Maahanmuuttoviraston toimivallasta myöntää oleskelulupa. Ulkomaalaislain 60 §:n mukaan ensimmäistä oleskelulupaa on haettava ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Ulkomaalaislain 69 §:ssä säädetään Suomen edustuston toimivallasta ottaa vastaan oleskelulupahakemus ulkomailla olevalta henkilöltä. Ulkomaalaisvalvonta on ulkomaalaislain 129 a §:n mukaan ulkomaalaislain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvontaa ja laittoman maassa oleskelun torjuntaa. Lain 212 §:n mukaan ulkomaalaislain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista valvovat Maahanmuuttovirasto, poliisi ja Rajavartiolaitos. Lain 129 b §:ssä säädetään tarkemmin poliisin ja Rajavartiolaitoksen toimivaltuuksista ulkomaalaisvalvonnassa. 

Maahanmuuttoviranomaisia ovat EES-asetuksen mukaan myös viranomaiset, joilla on vastuu tarkastaa jäsenvaltioiden alueella olevien kolmansien maiden kansalaisten asuinpaikkaan liittyvät edellytykset ja tehdä sitä koskevat päätökset, siltä osin kuin tämä viranomainen ei ole kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/32/EU tarkoitettu viranomainen, joka vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä ensimmäinen päätös (3 artiklan 1 kohdan 4 b alakohta). Määritelmän rajauksen mukaan turvapaikkaviranomaisilla ei ole pääsyä järjestelmään. 

Maahanmuuttoviranomaisia ovat EES-asetuksen mukaan lisäksi viranomaiset, jotka vastaavat kolmannen maan kansalaisten palauttamisesta kolmanteen maahan tai kauttakulkumaahan (3 artiklan 1 kohdan c alakohta). Palauttamisella tarkoitetaan ulkomaalaislain 146 a §:n mukaan maastapoistamismenettelyä, jonka aikana pääsyn epäämis-, käännyttämis- tai karkottamispäätöksen saanut kolmannen maan kansalainen joko poistuu maasta vapaaehtoisesti tai hänet poistetaan maasta. Palauttamispäätöksiä tekeviä ja palauttamisen täytäntöönpanosta vastaavia viranomaisia Suomessa ovat Maahanmuuttovirasto, poliisi ja Rajavartiolaitos. Maasta poistamisesta vastaa poliisi tai Rajavartiolaitos. Maahanmuuttovirasto vastaa avustetun vapaaehtoisen paluun järjestelyistä yhdessä vastaanottokeskuksen kanssa. 

EES-järjestelmän käyttöoikeuden, mukaan lukien biometristen tietojen käsittelyoikeuden EES-asetuksessa tarkoitetuissa tilanteissa, voidaan katsoa johtuvan suoraan EES-asetuksen, Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön sääntelystä sekä toimivaltaisten viranomaisen lakisääteisistä tehtävistä. Toimivaltaisia viranomaisia ei siten ole tarpeen määritellä kansallisessa lainsäädännössä, eikä viranomaisten toimivaltuuksista EES-asetuksen mukaisissa tehtävissä ole tarpeen antaa tarkempaa kansallista sääntelyä. Toimivaltaiset viranomaiset ilmoitetaan kuitenkin komissiolle ja eu-LISAlle asetuksen 65 artiklan mukaisesti. 

EES-asetuksen 39 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä EES-järjestelmässä tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä varten viranomainen, joka toimii yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä ja jolle on keskitetty vastuu kyseisen jäsenvaltion tietojenkäsittelystä. Rekisterinpitäjää koskevat tiedot on ilmoitettava komissiolle. EES-järjestelmä liittyy rajaturvallisuuden ylläpitämiseen, joten rekisterinpitäjäksi on katsottu tarkoituksenmukaisimmaksi nimetä Rajavartiolaitoksen esikunta. Koska EES-järjestelmä on uusi EU:n laajuinen tietojärjestelmä, järjestelmässä käsiteltävien henkilötietojen rekisterinpidosta ei ole aiempaa kansallista sääntelyä. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 18 §:ää olisi täydennettävä tältä osin. 

Rajanylitystietojärjestelmän tietojen käsittely lainvalvontatarkoituksessa

EES-asetuksen 29 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi tai useampi keskusyhteyspiste, joka käsittelee nimettyjen viranomaisten pyynnöt päästä katsomaan EES-järjestelmän tietoja lainvalvontatarkoituksessa. Nimetyllä viranomaisella tarkoitetaan viranomaista, joka on kansallisen lainsäädännön mukaan vastuussa terrorismirikosten tai muiden vakavien rikosten torjunnasta, havaitsemisesta tai tutkinnasta. Tällaisia viranomaisia Suomessa ovat poliisi, Rajavartiolaitos, Tulli ja Puolustusvoimat. Viranomaisten tehtävistä ja toimivaltuuksista rikostorjunnassa säädetään poliisin osalta poliisilaissa, Rajavartiolaitoksen osalta rajavartiolaissa ja rikostorjunnasta Rajavartiolaitoksessa annetussa laissa (108/2018), Tullin osalta rikostorjunnasta Tullissa annetussa laissa (623/2015) ja Puolustusvoimien osalta sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta puolustusvoimissa annetussa laissa (255/2014). Koska viranomaisten tehtävät ja toimivaltuudet seuraavat suoraan voimassa olevasta lainsäädännöstä, EES-asetuksessa tarkoitetuista lainvalvontaviranomaisista tai niiden toimivaltuuksista tehdä EES-asetuksen mukaisia lainvalvontakyselyjä ei ole tarpeen erikseen säätää kansallisesti. Kunkin jäsenvaltion on kuitenkin pidettävä kansallisella tasolla luetteloa nimettyjen viranomaisten operatiivisista yksiköistä, joilla on valtuudet pyytää pääsyä EES-järjestelmän tietoihin keskusyhteyspisteiden kautta. 

Keskusyhteyspisteiden on oltava riippumattomia nimetyistä viranomaisista, ja niiden on vastattava itsenäisesti siitä, että asetuksessa säädettyjä EES-järjestelmään pääsyn edellytyksiä noudatetaan. Valmistelussa on arvioitu, että keskusyhteyspisteistä vastaavat viranomaiset on tarkoituksenmukaista nimetä lain tasolla. Vastaavaa käytäntöä on noudatettu myös VIS-järjestelmän lainvalvontakäytön osalta. Myös Eurodac-järjestelmän lainvalvontakäytön kansallisesta yhteyspisteestä on ehdotettu säädettäväksi lain tasolla Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevia asetuksia täydentävän lainsäädännön yhteydessä (HE 35/2021 vp). 

Tietojen luovuttaminen rajanylitystietojärjestelmään

EES-järjestelmän käyttö edellyttää toimivaltaisten viranomaisten käsittelemien henkilötietojen luovuttamista rajanylitystietojärjestelmään EES-asetuksessa säädetyin edellytyksin. Toimivaltaisten viranomaisten suorittamasta henkilötietojen käsittelystä säädetään henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetussa laissa (639/2019, jäljempänä Rajavartiolaitoksen henkilötietolaki), henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa (616/2019, jäljempänä poliisin henkilötietolaki), henkilötietojen käsittelystä Tullissa annetussa laissa (650/2019, jäljempänä Tullin henkilötietolaki) ja henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetussa laissa (615/2020, jäljempänä maahanmuuttohallinnon henkilötietolaki). 

Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Tullin henkilötietolait sisältävät säännökset henkilötietojen luovuttamisesta salassapitosäännösten estämättä laeissa erikseen nimettyihin EU:n tietojärjestelmiin. Lakeihin on tämän vuoksi tarpeen lisätä säännökset henkilötietojen luovuttamisesta myös EES-järjestelmään. Maahanmuuttohallinnon henkilötietolaki sisältää yleisluontoisemman säännöksen henkilötietojen luovuttamisesta EU:n yhteisiin tietojärjestelmiin (14 §). Säännöksen mukaan Maahanmuuttovirasto, ulkoministeriö, edustusto, poliisi, Rajavartiolaitos ja Tulli saavat salassapitosäännösten estämättä luovuttaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen V osaston 2 luvun nojalla annetuilla asetuksilla perustettuihin Euroopan unionin yhteisiin tietojärjestelmiin henkilötietoja sen mukaan kuin mainituissa asetuksissa säädetään. Mainittu V osaston 2 luku kattaa EU:n rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa koskevan sääntelyn ja siten myös uuden EES-järjestelmän maahanmuuttohallinnon käsittelytarkoitusten osalta. Sääntelyä ei ole tarpeen tältä osin tarkentaa. 

Kansallisesti tallennettavat rajanylitystiedot

Rajanylitystietojen käsittely rajavalvonnan tarkoituksessa kuuluu yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan. Yleistä tietosuoja-asetusta täydentävät tietosuojalaki (1050/2018), laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) sekä Rajavartiolaitoksen suorittaman henkilötietojen käsittelyn osalta Rajavartiolaitoksen henkilötietolaki. Henkilötietojen suojan toteuttaminen yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla tulee ensisijaisesti taata yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislain nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämistä tulee välttää sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi (PeVL 2/2018 vp). 

Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 §:ssä säädetään henkilötietojen käsittelystä rajavalvonnassa sekä rajaturvallisuuden ja rajajärjestyksen ylläpitämiseksi. Kansallisen sääntelyn oikeusperusteena on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta. Rajavartiolain 3 §:n mukaan yksi Rajavartiolaitoksen lakisääteisistä tehtävistä on rajaturvallisuuden ylläpitäminen. Käsite pitää sisällään muun muassa rajatarkastustehtävät. Rajatarkastustehtäviä suorittavat myös poliisi poliisilain 2 luvun 21 §:n nojalla ja Tulli tullilain 31 §:n nojalla. 

Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädetään yleisesti oikeudesta käsitellä pykälässä tarkoitetussa käsittelytarkoituksessa Rajavartiolaitoksen tehtävään, toimenpiteeseen tai tapahtumaan liittyviä yksilöintejä, kuvauksia ja luokituksia. Säännös kattaa muun muassa henkilötietojen käsittelyn Schengenin rajasäännöstössä säädettyjen velvoitteiden toteuttamiseksi. Lisäksi 2 momentin 2 kohdassa säädetään tarkemmin Schengenin rajasäännöstön II liitteessä tarkoitettujen tietojen käsittelystä. Pykälä ei muilta osin rajaa henkilötietojen käsittelyn laajuutta Schengenin rajasäännöstön mukaisissa tehtävissä. Lain 4 §:n mukaan erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely edellyttää kuitenkin välttämättömyyttä käsittelytarkoituksen kannalta. 

EES-asetuksen 40 artiklan mukaan jäsenvaltio saa säilyttää kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässään aakkosnumeeriset tiedot, jotka se on tallentanut EES-järjestelmään. Kansallinen rajanylitystietojärjestelmä on valmistelun aikana arvioitu edelleen tarpeelliseksi, joten Suomi käyttäisi 40 artiklan salliman liikkumavaran. Artiklan mukaan EES-järjestelmään tallennettavia biometrisiä tietoja, eli digitaalista valokuvaa ja sormenjälkiä, ei kuitenkaan saa tallentaa massamaisesti kansallisesti rajavalvonnan tarkoituksessa. Tämä edellyttää Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 §:n täsmentämistä. Asetuksen 40 artiklan mukaan tietoja ei saa säilyttää kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässä pidempään kuin niitä säilytetään EES-järjestelmässä. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 40 §:ään olisi lisättävä näitä tietoja koskeva poistosäännös. 

Rajanylityksen yhteydessä voidaan käsitellä myös sellaisia tietoja, joita ei EES-asetuksen mukaan tallenneta EES-järjestelmään. Tällaisia lisätietoja voivat olla esimerkiksi tiedot ajoneuvoista tai rajanylityksen tarkoituksesta. EES-asetuksen 40 artiklan sääntely ei koske tällaisia kansallisia lisätietoja, joten niiden käsittelyä koskevaan sääntelyyn ei ole tarpeen tehdä muutoksia. 

Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 18 §:n mukaan laissa tarkoitettujen henkilötietojen rekisterinpitäjä on Rajavartiolaitoksen esikunta. EES-asetus ei edellytä tähän muutoksia kansallisesti tallennettavien rajanylitystietojen osalta. 

Rajavartiolaitoksen henkilötietolaki sisältää säännökset 7 §:ssä tarkoitettujen tietojen käsittelystä muuhun kuin alkuperäiseen käsittelytarkoitukseen (16 §) sekä tietojen luovuttamisesta muille viranomaisille ja kansainvälisessä yhteistyössä (4 luku). Lisäksi muita viranomaisia koskevassa erityislainsäädännössä on säännöksiä tietojen saamisesta Rajavartiolaitokselta. Tietojen käsittelyyn sovelletaan käsittelytarkoituksesta riippuen joko yleistä tietosuoja-asetusta tai rikosasioiden tietosuojalakia. Kansalliseen sääntelyyn ei ole tarpeen tehdä muutoksia tältä osin. 

EES-järjestelmästä haettuihin ja myöhemmin kansallisiin rekistereihin tallennettuihin tietoihin sovelletaan toimivaltaisia viranomaisia koskevaa henkilötietolainsäädäntöä. Henkilötietojen säilytysajoista kunkin käsittelytarkoituksen osalta säädetään sektorikohtaisissa henkilötietolaeissa. EES-asetuksen ei arvioida edellyttävän muutoksia säilytysaikoja koskevaan sääntelyyn tältä osin. 

Rajanylitystietojen käsittely kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi

EES-asetuksessa ei säädetä EES-järjestelmän tietojen käytöstä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Tämä johtuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 4 artiklan 2 kohdasta, jonka mukaan kansallisen turvallisuuden suojaaminen kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. EES-asetuksen sääntelystä seuraa kuitenkin se, että kansallisesta turvallisuudesta vastaavat viranomaiset eivät voi tässä käsittelytarkoituksessa hakea rajanylitystietoja suoraan EES-järjestelmästä. Näin ollen esimerkiksi suojelupoliisilla ja Puolustusvoimilla ei ole pääsyoikeutta EES-järjestelmään kansallisen turvallisuuden suojaamisen tehtävissään. Kansallisessa lainsäädännössä ei voida laajentaa käyttöoikeutta EU:n ylläpitämiin tietojärjestelmiin siitä, mitä EU-asetus mahdollistaa. 

Valtioilla on varsin laaja harkintamarginaali sen suhteen, millaisen toiminnan ne katsovat vaarantavan kansallista turvallisuuttaan. Kansallinen turvallisuus kuuluu perinteisesti valtiosuvereenisuuden piiriin. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella on selvää, että ainakin sotilaallinen maanpuolustus, terrorismin torjunta ja laittoman tiedustelutoiminnan torjunta kuuluvat kansallisen turvallisuuden piiriin. Kansalliseen turvallisuuteen saattaa kuitenkin kohdistua monenlaisia uhkia, joita on vaikea ennakoida tai määritellä etukäteen. 

Kansallista turvallisuutta uhkaava toiminta voi olla sellaista, joka toiminnan konkretisoituessa on rikos, mutta johon ei vielä voida kohdistaa konkreettista ja yksilöityä rikosepäilyä. Samoin kyse voi olla toiminnasta, joka ei lähtökohtaisesti ole Suomen lain mukaan rikos tai joka ei edetessäänkään voisi kehittyä rikokseksi, kuten ulkomaisten tiedustelupalvelujen laillinen toiminta Suomessa. Kansallista turvallisuutta uhkaava toiminta ei kohdistu ensisijaisesti kehenkään yksilönä, vaan yleisemmin yhteiskuntaan ja sen ihmisyhteisöön. 

Toiminta, joka muodostaa uhan kansalliselle turvallisuudelle voidaan karkeasti jakaa siviililuonteiseen ja sotilaalliseen toimintaan. Keskeisiä siviililuontoisia turvallisuusuhkia ovat ainakin terrorismi, ulkovaltojen Suomeen ja sen etuihin kohdistama vakoilu, joukkotuhoaseiden ja kaksikäyttötuotteiden levittämispyrkimykset sekä sellainen kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus, joka pyrkii vaikuttamaan yhteiskunnalliseen päätöksentekoon tai soluttautumaan valtiorakenteisiin. Siviilitiedustelun kohteet, joista voidaan hankkia tietoa siviilitiedustelumenetelmiä käyttäen, on määritelty poliisilain 5 a luvun 3 §:ssä. Sotilastiedustelusta annetun lain (590/2019) 4 §:ssä säädetään siitä toiminnasta, josta sotilastiedustelun tiedustelumenetelmillä voidaan hankkia tietoa. 

Edellä kuvatun mukaisesti Suomi ylläpitäisi jatkossakin kansallista rajanylitystietojärjestelmää EES-asetuksen 40 artiklan mahdollistaman liikkumavaran mukaisesti. Viranomaisilla olisi oikeus saada tietoja kansallisesta rajanylitystietojärjestelmästä voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, mukaan lukien kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässä ei kuitenkaan saa säilyttää EES-järjestelmään tallennettavia biometrisiä tietoja, eli digitaalisia kasvokuvia ja sormenjälkitietoja. Toimivaltaiset viranomaiset tallentavat biometriset tiedot suoraan EES-järjestelmään. Valmistelun aikana on ilmennyt, että myös Suomen ulkorajan ylittävien henkilöiden biometriset tiedot, erityisesti kasvokuvat, ovat tarpeellisia kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Tämä edellyttää lisäsääntelyä, jolla mahdollistettaisiin ja rajattaisiin EES-järjestelmään tallennettavien biometristen tietojen kansallinen käsittely yksinomaan kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. 

Voimassa olevat rajavartiolain 28 § ja Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 § mahdollistavat valokuvan ottamisen rajavalvonnan yhteydessä ja valokuvan käsittelyn Rajavartiolaitoksessa. Käytännössä rajanylittäjistä ei kuitenkaan ole säännönmukaisesti otettu kasvokuvia, eikä niitä siten ole tallennettu massamaisesti Rajavartiolaitoksen tietojärjestelmiin. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 §:ää on edellä kuvatun mukaisesti tarpeen täsmentää siltä osin kuin kyse on EES-järjestelmään tallennettavien aakkosnumeeristen tietojen kansallisesta käsittelystä. Sääntelyä ei ole katsottu tarpeelliseksi muuttaa siltä osin kuin kyse on tuntomerkkitietojen, mukaan lukien valokuvan, tallentamisesta yksittäistapauksissa. Valmistelussa on katsottu, että biometristen tietojen käsittelystä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi olisi tarkoituksenmukaisinta säätää poliisin henkilötietolaissa, ja tietojen rekisterinpitäjänä toimisi suojelupoliisi. Puolustusvoimilla olisi oikeus saada suojelupoliisin rekisterissä olevia biometrisiä tietoja kansallisen turvallisuuden suojaamisen tehtäviensä suorittamista varten. 

Rekisteröidyn oikeudet, oikeussuoja ja seuraamukset

EES-asetuksen 52 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeuksista. Kolmansien maiden kansalaiset voivat osoittaa henkilötietoihin pääsyä sekä tietojen oikaisua, täydentämistä, poistamista tai käsittelyn rajoittamista koskevan pyynnön minkä tahansa jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle. EES-järjestelmään tallennettavien tietojen rekisterinpitäjänä Suomessa toimisi Rajavartiolaitoksen esikunta. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 50 §:ssä säädetään rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamista koskevasta menettelystä. Menettely soveltuu myös EES-järjestelmään tallennettaviin tietoihin. 

Asetuksen 52 artiklan 7 kohdan mukaan viranomaisen on asetettava rekisteröidyn oikeuksiin liittyviä pyyntöjä koskevat asiakirjat seitsemän päivän kuluessa valvontaviranomaisen saataville. Tämä olisi mahdollista toteuttaa esimerkiksi niin, että viranomainen kirjaisi pyynnöt asiankäsittelyjärjestelmäänsä, minkä lisäksi se lähettäisi tietosuojavaltuutetun toimistolle tiedon pyynnön saapumisesta. 

Asetuksen 54 artiklan mukaan kenellä tahansa on oltava kaikissa jäsenvaltioissa oikeus panna vireille kanne tai tehdä kantelu sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille tai tuomioistuimille, jossa häneltä on evätty asetuksessa säädetty oikeus saada pääsy itseään koskeviin tietoihin tai oikaista tai täydentää niitä tai poistaa ne. Voimassa oleva tietosuojalain, hallintolain (434/2003) ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/201) sääntely katsotaan tältä osin riittäväksi. 

Asetuksen 48 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että EES-järjestelmään tallennettujen tietojen käyttämisestä EES-asetuksen vastaisesti seuraa kansallisen oikeuden, yleisen tietosuoja-asetuksen ja rikosasioiden tietosuojadirektiivin mukaisesti seuraamuksia, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Myös tältä osin voimassa oleva kansallinen sääntely on katsottu riittäväksi. Seuraamuksiin voidaan katsoa kuuluvan muun muassa tietosuojalain 22 §:n mukainen uhkasakko, rikoslain 38 luvun 9 §:ssä tarkoitettu tietosuojarikos sekä valtion vahingonkorvausvastuuta ja virkamiesoikeudellisia seuraamuksia koskeva sääntely. 

3.3  Matkustuslupahakemusten sekä niitä koskevien tietojen käsittely

Matkustuslupa on ETIAS-asetuksen ja Schengenin rajasäännöstöön tehdyn muutoksen mukaan uusi maahantulon ja lyhytaikaisen maassa oleskelun edellytys viisumipakosta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisille. Asiasta ei ole tämän vuoksi aiempaa kansallista sääntelyä. 

Kansallinen ETIAS-yksikkö

ETIAS-asetuksen 8 artiklan mukaan jäsenvaltion on nimettävä toimivaltainen viranomainen kansalliseksi ETIAS-yksiköksi. Kansallinen ETIAS-yksikkö käsittelee manuaaliseen käsittelyyn siirretyt matkustuslupahakemukset pääosin suoraan ETIAS-keskusjärjestelmässä asetuksessa säädetyn mukaisesti, ja sillä on hakemusten käsittelyn yhteydessä pääsy kaikkiin hakemustiedostoon tallennettuihin tietoihin. Koska kansallinen ETIAS-yksikkö tekee asetuksen mukaisesti muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä, yksiköstä olisi säädettävä lain tasolla. Rajavartiolaitos toimisi kansallisena ETIAS-yksikkönä, joten sääntely sijoitettaisiin rajavartiolakiin. 

ETIAS-asetuksen 57 artiklan mukaan kansallinen ETIAS-yksikkö katsotaan jäsenvaltion ETIAS-keskusjärjestelmässä käsittelemien henkilötietojen rekisterinpitäjäksi. Kansallisesti olisi kuitenkin tarpeen täsmentää, mikä taho Rajavartiolaitoksessa vastaa rekisterinpitäjän tehtävästä. Rajavartiolaitoksen henkilötietolakia olisi täsmennettävä tältä osin. 

Matkustuslupahakemuksen käsittely

ETIAS-asetuksen 27 artiklan 2 kohdan mukaan matkustuslupahakemuksen käsittelyyn liittyvä lisätietojen tai -asiakirjojen toimituspyyntö on annettava tiedoksi sähköpostipalvelun kautta hakemustiedostoon sisältyvään yhteyshenkilön sähköpostiosoitteeseen. Samalla on lueteltava kielet, joilla tiedot tai asiakirjat voidaan toimittaa. Luettelossa on mainittava ainakin englanti tai ranska tai saksa, jos siihen ei sisälly sen kolmannen maan virallista kieltä, jonka kansalainen hakija on ilmoittanut olevansa. Hakijaa ei vaadita toimittamaan virallista käännöstä. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki (13/2003) mahdollistaa asiakirjan sähköisen tiedoksiannon asianomaisen suostumuksella, joten asetuksen sääntely ei edellytä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. 

Kansallinen ETIAS-yksikkö tekee käsittelyynsä tulevista matkustuslupahakemuksista joko myönteisen tai kielteisen päätöksen. Matkustusluvan hakemisvaiheessa kyse on asianosaisaloitteisesta hallintoasian käsittelystä. Tällöin käsittelyssä ei ole velvollisuutta tulkkaukseen tai kääntämiseen hallintolain (434/2003) 26 §:n 1 momentin nojalla. Asian selvittämiseksi tai asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi kansallinen ETIAS-yksikkö voi kuitenkin huolehtia tulkitsemisesta ja kääntämisestä 26 §:n 3 momentin mukaisesti. Matkustuslupahakemuksen käsittelyssä on lisäksi huomioitava edellä kuvattu asetuksen sääntely, joka velvoittaa ottamaan vastaan lisätietoja tai -asiakirjoja muulla kuin suomen tai ruotsin kielellä. 

Kansallinen yksikkö voi myös mitätöidä tai kumota aiemmin myönnetyn matkustusluvan. Lukuun ottamatta tilannetta, jossa matkustuslupa kumotaan hakijan pyynnöstä, kyse on viranomaisaloitteisesta asiasta. Näissä tilanteissa tulkkaus tai kääntäminen on järjestettävä hallintolain 26 §:n mukaisesti. ETIAS-asetuksen mukaan matkustuslupahakemusta koskevaa päätöstä koskevat tiedot tallennetaan ETIAS-keskusjärjestelmässä olevaan hakemustiedostoon. Tallentaminen tapahtuu järjestelmään laadittavien tietokenttien ja valikoiden avulla järjestelmässä käytössä olevilla kielillä. Hakemustiedostoon on myös kirjattava sanallisesti päätöksen tarkemmat perustelut. Tulkkausvelvollisuuden voidaan katsoa täyttyvän edellä mainittujen toimenpiteiden kautta, joten varsinainen päätös voidaan lähtökohtaisesti toimittaa hakijalle suomen- tai ruotsinkielisenä. 

Hallintolain 44 §:ssä säädetään hallintopäätöksen sisällöstä. Pykälän mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta, asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu, päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu sekä sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä. Edellä mainittuja muotovaatimuksia on noudatettava myös matkustuslupaa koskevassa päätöksessä. Päätöksenteossa on kuitenkin huomattava, että ETIAS-asetuksen 28 artiklan 7 kohdan mukaan kansallisen ETIAS-yksikön on evättävä matkustuslupa, jos vähintään yhden kuulemiseen osallistuneen toisen jäsenvaltion kansallinen ETIAS-yksikkö antaa hakemuksesta kielteisen lausunnon. Kansallisella ETIAS-yksiköllä ei näin ollen ole näissä tilanteissa itsenäistä harkintavaltaa päätöksenteossa. 

ETIAS-asetuksen 24 artiklassa säädetään unionin kansalaisten tai muiden unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten perheenjäseniin sovellettavista erityissäännöistä. Artiklan mukaan matkustuslupamaksua ei peritä näiltä perheenjäseniltä. Asetuksen 27 artiklassa säädetään edellä kuvatulla tavalla hakijalta pyydettäviä lisätietoja tai -asiakirjoja koskevasta menettelystä. Artikla sisältää säännökset myös menettelystä matkustuslupaa hakeneen kuulemiseksi sekä toimivaltaisista viranomaisista. Asetuksen 38 ja 42 artiklassa säädetään matkustusluvan epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätöksen toimittamisesta luvan hakijalle. 

Ulkomaalaislain 155 a §:n 3 ja 4 momentissa säädetään unionin kansalaisen perheenjäsenen viisumimenettelystä. Säännösten yksityiskohtaisten perustelujen (HE 275/2010 vp) mukaan menettelystä on tullut säätää kansallisessa lainsäädännössä, koska asiasta ei ole säännöksiä yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö). Pykälän 3 momentissa säädetään unionin kansalaisen perheenjäsenen viisumihakemuksen maksuttomasta ja nopeasta käsittelystä sekä viisuminhakijan tai hänen perheenjäsenensä kuulemisesta viisumin myöntämistä harkittaessa. Pykälän 4 momentissa säädetään viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätöksen tiedoksiannosta viisuminhakijalle. 

Matkustuslupahakemuksen käsittelyä koskevasta menettelystä, mukaan lukien hakijan kuulemisesta kansallisessa ETIAS-yksikössä tai jäsenvaltion edustustossa, on säädetty yksityiskohtaisesti suoraan sovellettavassa ETIAS-asetuksessa, joten siitä ei ole tarpeen ottaa säännöksiä kansalliseen lakiin. Koska ulkomaalaislain 155 a §:n 3 ja 4 momentissa säädetään kuitenkin menettelystä viisumin osalta, vastakohtaispäätelmän välttämiseksi pykälään tulisi lisätä informatiivinen viittaus ETIAS-asetukseen, jossa säädetään matkustuslupaa koskevasta menettelystä. 

Muutoksenhaku matkustuslupaa koskevaan päätökseen

ETIAS-asetuksen 36, 37, 40 ja 41 artiklan mukaan hakijoilla, joiden matkustuslupa on evätty, mitätöity tai kumottu, on oikeus hakea muutosta päätöksen tehneen kansallisen ETIAS-yksikön jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti. Muutoksenhakumenettelyn aikana muutoksenhakijalle on annettava pääsy ETIAS-keskusjärjestelmän hakemustiedostossa oleviin tietoihin. Asetuksen 41 artiklan 8 kohdan mukaan muutoksenhakuoikeutta ei kuitenkaan ole, jos matkustuslupa on kumottu hakijan pyynnöstä. Kansallisesta ETIAS-yksiköstä säädettäisiin edellä kuvatun mukaisesti rajavartiolaissa. Samassa yhteydessä olisi täsmennettävä, miten matkustuslupahakemusta koskevaan päätökseen voi hakea muutosta. 

ETIAS-asetuksen mukaan vastuujäsenvaltion kansallisen ETIAS-yksikön on annettava hakijoille tiedot muutoksenhakumenettelystä jollakin neuvoston asetuksen (EU) 2018/1806 liitteessä II olevaan luetteloon sisältyvän maan, jonka kansalainen hakija on, virallisella kielellä. Varsinaisessa muutoksenhaussa sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 52 §:ää. Pykälän mukaan hallintotuomioistuin huolehtii tulkitsemisesta ja kääntämisestä, jos henkilö ei osaa tuomioistuimessa kielilain (423/2003) mukaan käytettävää kieltä ja asian aikaisemmassa käsittelyvaiheessa sitä käsitelleen viranomaisen on tullut huolehtia tulkitsemisesta tai kääntämisestä hallintolain 26 §:n 1 momentin tai muun säännöksen nojalla tai tuomioistuin ratkaisee ensi asteena hallintoriita-asian tai muun hallintolainkäyttöasian, joka on tullut vireille viranomaisen aloitteesta. 

Muiden viranomaisten pääsy ETIAS-keskusjärjestelmän tietoihin

ETIAS-asetuksen 13 artiklan mukaan jäsenvaltion on nimettävä kansallisen ETIAS-yksikön lisäksi toimivaltaiset kansalliset rajaviranomaiset ja maahanmuuttoviranomaiset ja toimitettava näistä luettelo eu-LISAlle. Luettelossa on täsmennettävä, missä tarkoituksessa kullakin viranomaisella on pääsy ETIAS-tietojärjestelmään tallennettuihin tietoihin. 

ETIAS-asetuksen 3 artiklan määritelmät rajaviranomaisesta (1 kohdan 4 alakohta) ja maahanmuuttoviranomaisesta (1 kohdan 22 alakohta) vastaavat EES-asetuksen määritelmiä. ETIAS-asetuksen 50 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi tai useampi keskusyhteyspiste, joka käsittelee nimettyjen viranomaisten pyynnöt päästä katsomaan ETIAS-järjestelmän tietoja lainvalvontatarkoituksessa. Myös nimetyn viranomaisen määritelmä (3 artiklan 1 kohdan 21 alakohta) vastaa EES-asetuksen määritelmää. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset sekä niiden tehtävät ja toimivaltuudet on kuvattu tarkemmin kohdassa 3.2. 

ETIAS-järjestelmän käyttöoikeuden voidaan katsoa johtuvan suoraan ETIAS-asetuksen sääntelystä sekä toimivaltaisten viranomaisen lakisääteisistä tehtävistä. Toimivaltaisia viranomaisia ei siten ole tarpeen määritellä kansallisessa lainsäädännössä, eikä viranomaisten toimivaltuuksista ETIAS-asetuksen mukaisissa tehtävissä ole tarpeen antaa tarkempaa kansallista sääntelyä. Toimivaltaiset viranomaiset ilmoitetaan kuitenkin komissiolle ja eu-LISAlle asetuksen 87 artiklan mukaisesti. Lisäksi kunkin jäsenvaltion on pidettävä kansallisella tasolla luetteloa nimettyjen viranomaisten operatiivisista yksiköistä, joilla on valtuudet pyytää pääsyä ETIAS-järjestelmän tietoihin keskusyhteyspisteiden kautta. 

Keskusyhteyspisteiden on oltava riippumattomia nimetyistä viranomaisista, ja niiden on vastattava itsenäisesti siitä, että asetuksessa säädettyjä ETIAS-järjestelmään pääsyn edellytyksiä noudatetaan. Valmistelussa on arvioitu, että keskusyhteyspisteistä vastaavat viranomaiset on tarkoituksenmukaista nimetä lain tasolla. Vastaavaa käytäntöä on noudatettu myös VIS-järjestelmän lainvalvontakäytön osalta. Myös Eurodac-järjestelmän lainvalvontakäytön kansallisesta yhteyspisteestä on ehdotettu säädettäväksi lain tasolla Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevia asetuksia täydentävän lainsäädännön yhteydessä (HE 35/2021 vp). 

Tietojen luovuttaminen ETIAS-keskusjärjestelmään

ETIAS-järjestelmän käyttö edellyttää toimivaltaisten viranomaisten käsittelemien henkilötietojen luovuttamista ETIAS-järjestelmään ETIAS-asetuksessa säädetyin edellytyksin. Toimivaltaisten viranomaisten suorittamasta henkilötietojen käsittelystä säädetään Rajavartiolaitoksen, poliisin, Tullin ja maahanmuuttohallinnon henkilötietolaeissa. Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Tullin henkilötietolait sisältävät säännökset henkilötietojen luovuttamisesta salassapitosäännösten estämättä laeissa erikseen nimettyihin EU:n tietojärjestelmiin. Lakeihin on tämän vuoksi tarpeen lisätä säännökset henkilötietojen luovuttamisesta myös ETIAS-järjestelmään. Säännöksissä olisi myös täsmennettävä, että tiedot ETIAS-seurantalistalle on luovutettava kansallisen ETIAS-yksikön välityksellä. 

Maahanmuuttohallinnon henkilötietolaki sisältää yleisluontoisemman säännöksen henkilötietojen luovuttamisesta EU:n yhteisiin tietojärjestelmiin (14 §). Säännös kattaa myös ETIAS-järjestelmän maahanmuuttohallinnon käsittelytarkoitusten osalta. Sääntelyä ei ole tarpeen tältä osin tarkentaa. 

Henkilötietojen kansallinen käsittely

Kansallinen ETIAS-yksikkö käsittelee matkustuslupahakemukset pääosin suoraan ETIAS-keskusjärjestelmässä. Kansallisesti olisi kuitenkin tallennettava muutoksenhakua varten sekä virkamiesten oikeusturvan näkökulmasta sellaiset hakemuksen käsittelyyn liittyvät tiedot, joita ei ETIAS-asetuksen mukaan tallenneta ETIAS-keskusjärjestelmään. Henkilötietojen käsittelystä olisi lisättävä säännökset Rajavartiolaitoksen henkilötietolakiin. Tietojen luovuttaminen ETIAS-asetuksen 34 artiklassa tarkoitetulle ETIAS-seurantalistalle edellyttää, että tietoja ylläpidetään myös kansallisesti. Rajavartiolaitoksen henkilötietolakia olisi täsmennettävä myös tältä osin. 

Esityksen kohdassa 2.2.2 kuvatun asetusmuutoksen mukaan kansallisella ETIAS-yksiköllä on pääsy suoraan tai välillisesti kansallisen lainsäädännön mukaisesti oman jäsenvaltionsa kansallisten rikosrekistereiden asiaankuuluviin tietoihin tietojen saamiseksi kolmansien maiden kansalaisista ja kansalaisuudettomista henkilöistä, jotka on tuomittu terrorismirikoksesta tai muusta asetuksen liitteessä luetellusta vakavasta rikoksesta. Rikosrekisterilaissa (770/1993) säädetään tyhjentävästi rikosrekisteritietojen luovuttamisesta eri tarkoituksiin. Lain 4 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rikosrekisteristä luovutetaan henkilöä koskevat tiedot Suomen viranomaiselle asiassa, joka koskee muun muassa ulkomaalaislaissa tarkoitettua lupaa. Matkustuslupa lisättäisiin ulkomaalaislakiin uudeksi maahantulon ja lyhytaikaisen maassa oleskelun edellytykseksi, joten edellä mainittu säännös kattaisi tietojen luovuttamisen myös matkustuslupahakemusten käsittelyä varten. Kansallisesti ei ole vielä tarkemmin määritelty, onko kansallisen ETIAS-yksikön tarpeen saada matkustuslupahakemusten käsittelyn yhteydessä myös sakkorekisterin tietoja. Sakkorekisterin tietojen luovuttaminen edellyttää sakon täytäntöönpanosta annetun lain (672/2002) 50 §:n mukaan, että oikeudesta tietojen saamiseen säädetään erikseen lailla. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 22 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan Rajavartiolaitoksella on oikeus saada salassapitosäännösten estämättä sakkorekisteristä rikokseen ja rikosoikeudelliseen seuraamukseen liittyviä tietoja muun muassa rajaturvallisuuden ylläpitämistä ja muuta tutkintaa varten. Matkustuslupahakemusten käsittely liittyy erityisesti näihin käsittelytarkoituksiin, joten voimassa oleva sääntely on myös tältä osin riittävää. 

ETIAS-asetuksen 28 artiklan mukaan kansallisia rikosrekisteritietoja ei luovutettaisi sellaisenaan toiselle jäsenvaltiolle, vaan niitä käytettäisiin ainoastaan arvioinnin ja toisen jäsenvaltion kansalliselle ETIAS-yksikölle annettavan lausunnon tausta-aineistona. Rikosrekisteritietojen luovuttamista ulkomaille koskevaa kansallista sääntelyä ei tämän vuoksi ole tarpeen tarkemmin arvioida. 

Rekisteröidyn oikeudet, oikeussuoja ja seuraamukset

ETIAS-asetuksen 64 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeuksista. Matkustusluvan hakijat voivat osoittaa henkilötietoihin pääsyä sekä tietojen oikaisua, täydentämistä, poistamista tai käsittelyn rajoittamista koskevan pyynnön ETIAS-keskusyksikölle tai hakemuksesta vastuussa olevalle kansalliselle ETIAS-yksikölle. Suomen kansallisena ETIAS-yksikkönä toimisi Rajavartiolaitos ja rekisterinpitäjänä Rajavartiolaitoksen esikunta. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 50 §:ssä säädetään rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamista koskevasta menettelystä. Menettely soveltuu myös ETIAS-keskusjärjestelmässä käsiteltäviin tietoihin. 

Asetuksen 64 artiklan 6 kohdan mukaan viranomaisen on asetettava rekisteröidyn oikeuksiin liittyviä pyyntöjä koskevat asiakirjat valvontaviranomaisen saataville viipymättä ja viimeistään seitsemän päivän kuluttua. Tämä olisi mahdollista toteuttaa esimerkiksi niin, että viranomainen kirjaisi pyynnöt asiankäsittelyjärjestelmäänsä, minkä lisäksi se lähettäisi tietosuojavaltuutetun toimistolle tiedon pyynnön saapumisesta. 

Rekisteröidyn oikeudesta riitauttaa pyyntöön saatu päätös sekä muista käytettävistä oikeussuojakeinoista säädetään tietosuojalaissa, hallintolaissa ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Asetuksen mukaan hakijoilla, joiden matkustuslupa on evätty, mitätöity tai kumottu, on oikeus hakea muutosta päätöksen tehneen kansallisen ETIAS-yksikön jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti. Kansallisesti on tarpeen säätää, miten kansallisen ETIAS-yksikön tekemään päätökseen voi hakea muutosta. 

Asetuksen 62 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on annettava säännökset asetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet niiden soveltamisen varmistamiseksi. Säädettyjen seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Seuraamuksiin voidaan katsoa kuuluvan muun muassa tietosuojalain 22 §:n mukainen uhkasakko, rikoslain 38 luvun 9 §:ssä tarkoitettu tietosuojarikos sekä valtion vahingonkorvausvastuuta ja virkamiesoikeudellisia seuraamuksia koskeva sääntely. Liikenteenharjoittajiin kohdistuvat seuraamukset kuvataan jäljempänä. 

3.4  Maahantulon ja maassa oleskelun edellytykset

Ulkomaalaislain 11 §:ssä säädetään maahantulon edellytyksistä. Pykälän 2 momentin mukaan kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytyksistä jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, säädetään Schengenin rajasäännöstössä. Ulkomaalaislain 40 §:ssä säädetään oleskeluoikeudesta. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan laillista oleskelua on ilman viisumia tapahtuva enintään kolme kuukautta kestävä oleskelu kuuden kuukauden aikana Schengen-alueelle tulosta lukien, jos ulkomaalainen tulee valtiosta, jonka kansalaiselta ei edellytetä viisumia. 

Ulkomaalaislain 155 a §:ssä säädetään unionin kansalaisen perheenjäsenen maahantulon edellytyksistä. Jos unionin kansalaisen perheenjäsen ei ole unionin kansalainen, hänen maahantulonsa ja oleskelunsa edellytyksenä on voimassa oleva passi. Tällaiselta perheenjäseneltä voidaan vaatia viisumi, jos perheenjäsen on sellaisen valtion kansalainen, jolta neuvoston asetuksen mukaan vaaditaan viisumi. Pykälän 2 momentin mukaan perheenjäseneltä, jolla on voimassa oleva vapaan liikkuvuuden direktiivissä tarkoitettu oleskelukortti, ei edellytetä viisumia, eikä hänen passiinsa merkitä maahantulo- tai maastapoistumisleimoja. 

ETIAS-asetuksella käyttöön otettava matkustuslupa on uusi edellytys viisumipakosta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisten Schengen-alueelle saapumista ja siellä oleskelua varten, joten tätä koskevat muutokset on tarvittavin osin tehtävä ulkomaalaislain maahantulon edellytyksiä ja maassa oleskeluoikeutta koskeviin säännöksiin. 

Ulkomaalaislain 11 §:n 2 momentissa viitataan Schengenin rajasäännöstöön, jonka 6 artiklan 1 kohdan b alakohtaan on lisätty matkustuslupa yhdeksi maahantulon edellytyksistä, joten säännöstä ei ole tarpeen muuttaa. Jatkossa matkustuslupa on ETIAS-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan viisumipakosta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisten lyhytaikaisen oleskelun edellytys, joten matkustuslupa tulisi lisätä ulkomaalaislain 40 §:n 1 momentin 3 kohtaan laillisen oleskelun edellytykseksi. Lisäksi matkustuslupa edellytetään jatkossa ETIAS-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan sellaisilta viisumipakosta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisilta, jotka ovat vapaan liikkuvuuden direktiivin mukaisia unionin kansalaisen perheenjäseniä, mutta joilla ei ole oleskelukorttia. Tämän vuoksi ulkomaalaislain 155 a §:n 1 ja 2 momenttiin tulisi lisätä matkustuslupa viisumipakosta vapautetusta kolmannesta maasta tulevan unionin kansalaisen perheenjäsenen maahantulon ja oleskelun edellytykseksi silloin, kun kyseisellä perheenjäsenellä ei ole oleskelukorttia. 

3.5  Liikenteenharjoittajien velvollisuudet ja seuraamusmaksu

Ulkomaalaislaki sisältää jo nykyisin säännökset tiettyjen liikenteenharjoittajien velvollisuudesta tarkastaa etukäteen, että matkustajan maahantulon ja maassa oleskelun edellytykset täyttyvät, sekä liikenteenharjoittajalle tämän tarkastusvelvollisuuden laiminlyömisestä langetettavasta seuraamusmaksusta ja sen täytäntöönpanosta. Koska matkustuslupa on uusi maahantulon ja lyhytaikaisen maassa oleskelun edellytys, se on tarpeen lisätä ulkomaalaislain tätä koskeviin säännöksiin. Ulkomaalaislakiin on myös lisättävä viittaussäännökset ETIAS-asetuksen mukaiseen liikenteenharjoittajien velvollisuuteen tarkistaa matkustuslupa sekä ETIAS-asetuksen mukaisen seuraamuksen määräämistä koskeviin poikkeuksiin. 

Ulkomaalaislain 11 luvussa säädetään liikenteenharjoittajan velvollisuuksista ja seuraamusmaksusta. Luvun säännöksillä on pantu kansallisesti täytäntöön Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan sekä sitä täydentäneen liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin liikenteenharjoittajaa koskevat velvollisuudet ja niiden laiminlyönnistä aiheutuvat seuraamukset. Lukuun on myös sisällytetty aiemmat kansalliset säännökset liikenteenharjoittajan velvollisuudesta vastata takaisin kuljettamisen sekä saattajan kustannuksista. 

Lain 173 §:n mukaan liikenteenharjoittajan on varmistettava, että sen Suomeen ulkorajaliikenteessä kuljettamalla ulkomaalaisella, joka ei ole unionin kansalainen tai häneen rinnastettava, on maahantuloon vaadittava matkustusasiakirja sekä vaadittava viisumi tai oleskelulupa. Ulkomaalaislain 3 §:n 3 kohdan mukaan liikenteenharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa ammattimaisesti henkilöiden kuljetusta ilma-, maa-, rauta- tai vesiteitse. Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan mukaisista liikenteenharjoittajista poiketen liikenteenharjoittajiksi on kansallisessa säännöksessä luettu myös Venäjän rajan ylittävän liikenteen osalta rautatie- ja vesiliikenne. Ulkomaalaislain 3 §:n liikenteenharjoittajan määritelmä eroaa EES-asetuksen 13 artiklan 3 kohdan ja ETIAS-asetuksen 45 artiklan 1 kohdan mukaisista liikenteenharjoittajista, jotka vastaavat Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan mukaisia liikenteenharjoittajia. EES- ja ETIAS-asetuksissa liikenteenharjoittajalla tarkoitetaan lento- ja meriliikenteenharjoittajaa sekä kansainvälistä liikenteenharjoittajaa, joka kuljettaa ryhmiä linja-autolla maanteitse. 

EES-asetuksen 13 artiklan mukaan liikenteenharjoittajien on käytettävä verkkopalvelua sen tarkistamiseksi, ovatko kolmansien maiden kansalaiset, joilla on yhtä tai kahta maahantuloa varten myönnetty lyhytaikaiseen oleskeluun oikeuttava viisumi, jo käyttäneet maahantulokerrat, joihin heidän viisuminsa oikeuttaa. Verkkopalvelun antamaa vastausta ei kuitenkaan pidetä päätöksenä sallia tai evätä maahantulo Schengenin rajasäännöstön mukaisesti. Verkkopalvelu ei myöskään mahdollista kansallisten lyhytaikaisten viisumien tietojen tarkistamista. Kohdassa 2.2.2 kuvatussa ETIAS-järjestelmän käyttöönottoa täydentävässä asetuksessa EES-asetukseen lisättiin uusi 13 a artikla, jonka mukaan liikenteenharjoittajat vapautetaan edellä kuvatusta tarkistusvelvollisuudesta, jos kyselyn tekeminen on teknisistä syistä mahdotonta EES-järjestelmän jonkin osan toimintahäiriön vuoksi. EES-asetus ei sisällä sääntelyä tai kansallista liikkumavaraa liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämisestä. Tämän vuoksi liikenteenharjoittajan velvollisuus käyttää verkkopalvelua ei edellytä ulkomaalaislain sääntelyn tarkistamista viisumivelvollisten kolmansien maiden kansalaisten osalta. Sen sijaan ulkomaalaislain 173 §:ään tulisi lisätä uusi momentti, joka sisältäisi viittauksen ETIAS-asetuksen 45 artiklan mukaisen liikenteenharjoittajan velvollisuuteen tarkastaa ennalta, onko viisumipakosta vapautetulla kolmannen maan kansalaisella vaadittava matkustuslupa. 

Ulkomaalaislain 11 luku sisältää lisäksi säännökset ajoneuvon kuljettajan ja liikenteenharjoittajan ilmoitus- ja valvontavelvollisuudesta, takaisinkuljetusvelvollisuudesta ja saattajista sekä näiden kustannuksista. Ulkomaalaislain 175 §:n 1 momentissa on pantu kansallisesti täytäntöön Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukainen liikenteenharjoittajan takaisinkuljetusvelvollisuus. Säännös vastaa ETIAS-asetuksen 45 artiklan 8 kohtaa. Pykälän 2 momentissa on pantu täytäntöön Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan määräyksiä täydentäneen liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 2 artiklan mukainen takaisinkuljetusvelvollisuus kauttakulkutilanteissa. ETIAS-asetus ei sisällä vastaavaa säännöstä. 

ETIAS-asetuksen 45 artiklan 8 kohdassa ei myöskään ole viitattu liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 3 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, joilla sellaiset liikenteenharjoittajat, jotka eivät voi huolehtia kyseisen käännytetyn kolmannen maan kansalaisen paluusta, velvoitetaan löytämään välittömästi keino kuljettaa tämä edelleen ja maksamaan edelleen kuljettamisesta aiheutuvat kulut, tai, jos välitön edelleen kuljetus ei ole mahdollinen, ottamaan vastuu kyseisen kolmannen maan kansalaisen oleskelu- ja paluukustannuksista. Säännös on pantu kansallisesti täytäntöön ulkomaalaislain 176 §:n 1 momentissa. 

ETIAS-asetus ei sisällä kansallista liikkumavaraa takaisinkuljettamisen tai sen kustannusten osalta. Tilanteessa, jossa maahanpääsy on evätty sellaiselta kolmannen maan kansalaiselta, jolta vaaditaan matkustuslupa, takaisinkuljettamisvelvollisuuteen sovelletaan ETIAS-asetuksen 45 artiklan 8 kohtaa. 

Ulkomaalaislain 179 §:n 1 momentin mukaan liikenteenharjoittajalle, joka rikkoo 173 §:ssä säädetyn tarkastusvelvollisuuden, määrätään seuraamusmaksu (liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu). Pykälässä on pantu täytäntöön Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohta liikenteenharjoittajille määrättävistä seuraamuksista ja liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 4 artikla seuraamusmaksun määrästä. Näihin säännöksiin on viitattu myös ETIAS-asetuksen 45 artiklan 5 kohdassa, jonka mukaan liikenteenharjoittajiin kohdistetaan niiden mukaisia seuraamuksia, jos he kuljettavat sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilta vaaditaan matkustuslupa ja joilla ei ole voimassa olevaa matkustuslupaa. 

Hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) seuraamusmaksun määräksi on valittu liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukainen vähimmäismäärä 3 000 euroa kuljetettua henkilöä kohden. ETIAS-asetuksella perustettava matkustuslupa on uusi maahantulon edellytys, joka rinnastuu muihin Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisiin maahantulon edellytyksiin. Momentin sanamuodon viittaus ulkomaalaislain 173 §:ään kattaa myös ETIAS-asetuksen mukaisen velvoitteen laiminlyönnistä määrättävän seuraamusmaksun, eikä ole syytä erotella seuraamusmaksun suuruutta eri perusteiden välillä, joten ulkomaalaislain 179 §:n 1 momenttia ei ole tarpeen muuttaa. 

Ulkomaalaislain 179 §:n 2 momentissa säädetään poikkeuksista seuraamusmaksun määräämiseen. ETIAS-asetuksen 45 artiklan 6 kohdan mukaan seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos liikenteenharjoittajiin jo kohdistetaan saman kolmannen maan kansalaisen osalta Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohdan ja liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 4 artiklan mukaisia seuraamuksia. ETIAS-asetuksen 46 artiklan mukaan seuraamusmaksua ei myöskään määrätä, jos 45 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kyselyn tekeminen on teknisistä syistä mahdotonta ETIAS-tietojärjestelmän jonkin osan toimintahäiriön vuoksi. Tällöin liikenteenharjoittajat vapautetaan velvollisuudesta varmistaa, että matkustajalla on hallussaan voimassa oleva matkustuslupa. ETIAS-asetuksen mukaiset tilanteet, joissa seuraamusmaksua ei määrätä, eivät vastaa ulkomaalaislain 179 §:n 2 momentin poikkeusperusteita, joten pykälään tulisi lisätä uusi momentti, jossa viitattaisiin ETIAS-asetuksen mukaisiin perusteisiin jättää seuraamusmaksu määräämättä. 

Ulkomaalaislain 179 §:n 4 momentin mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua ei voida määrätä sille, jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa. Seuraamusmaksua ei voida määrätä myöskään sille, jolle on samasta teosta annettu lainvoimainen tuomio. Säännös soveltuu myös ETIAS-asetuksen mukaiseen seuraamusmaksuun. Liikenteenharjoittajalle ei voida samasta teosta antaa sekä hallinnollista että rikosoikeudellista seuraamusta. Momentin sanamuoto kattaa myös ETIAS-asetuksen mukaisen velvoitteen laiminlyönnistä seuraavan seuraamusmaksun, joten säännöstä ei ole tarpeen muuttaa. 

Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määrääminen ja täytäntöönpano

Ulkomaalaislain 180—183 §:ssä säädetään liikenteenharjoittajan kuulemisesta seuraamusmaksua määrättäessä, liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämisestä, poistamisesta ja maksuajasta. 

Ulkomaalaislain 180 §:n mukaan liikenteenharjoittajalle tai hänen edustajalleen on ennen liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämistä varattava kirjallisesti tilaisuus antaa selityksensä määräajassa, joka ei saa olla kahta viikkoa lyhyempi. 

Ulkomaalaislain 181 §:n mukaan rajatarkastusviranomainen määrää liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun rajatarkastuksen yhteydessä maksettavaksi valtiolle. Seuraamusmaksun määräämistä koskevaa päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää. Ulkomaalaislain 190 §:n mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Ulkomaalaislain 196 §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. 

Ulkomaalaislain 182 §:n mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määränneen viranomaisen on poistettava maksu, jos ulkomaalainen saa jäädä maahan sillä perusteella, että hänelle myönnetään oleskelulupa pakolaisuuden, toissijaisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella taikka liikenteenharjoittaja tuomitaan rangaistukseen rikoslain (39/1889) 17 luvun 8 §:n nojalla laittoman maahantulon järjestämisestä tai rikoslain 17 luvun 8 a §:n nojalla törkeästä laittoman maahantulon järjestämisestä. 

Ulkomaalaislain 183 §:n mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu on maksettava yhden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta. Maksettavaksi erääntyneelle seuraamusmaksulle, jota ei ole suoritettu viimeistään eräpäivänä, peritään viivästyskorkoa korkolain (633/1982) 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Samansisältöinen säännös on myös lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa annetun lain (657/2019, jäljempänä PNR-laki) 16 §:ssä. Koska ulkomaalaislaissa tai PNR-laissa ei ole tunnistettu sellaisia sääntelyn erityispiirteitä, jotka puoltaisivat viivästysseuraamuksesta säätämistä, tulisi säännökset viivästyskoron perimisestä kumota. 

ETIAS-asetus sisältää kansallista liikkumavaraa seuraamuksista säätämiseksi ja niiden toteutumisen varmistamiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamiseksi, joten ulkomaalaislain seuraamusmaksun määräämistä koskevat menettelysäännökset soveltuvat myös ETIAS-asetuksen 45 artiklan mukaisen liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuuden laiminlyönnistä seuraavan seuraamusmaksun määräämiseen. 

ETIAS-asetuksen 45 artiklan 6 kohdan mukaan seuraamuksia ei kuitenkaan saa määrätä, jos liikenteenharjoittajiin jo kohdistetaan saman kolmannen maan kansalaisen osalta Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohdan ja liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 4 artiklan mukaisia seuraamuksia. Liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan seuraamuksen määräämistä koskeva 4 artiklan 1 kohta ei kuitenkaan rajoita jäsenvaltion velvoitteita tapauksissa, joissa kolmannen maan kansalainen hakee kansainvälistä suojelua. Tämä direktiivin säännös on pantu kansallisesti täytäntöön ulkomaalaislain 182 §:ssä, jossa säädetään, että liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määränneen viranomaisen on poistettava maksu, jos ulkomaalainen saa jäädä maahan sillä perusteella, että hänelle myönnetään oleskelulupa pakolaisuuden, toissijaisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella. ETIAS-asetuksen 45 artiklan 6 kohdan viittauksen johdosta ulkomaalaislain 182 §:n säännös tulee sovellettavaksi myös silloin, kun liikenteenharjoittajalle on määrätty matkustusluvan tarkastamisvelvollisuuden laiminlyönnistä liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu ja kyseinen kolmannen maan kansalainen saa kansainvälistä suojelua. 

Ulkomaalaislain 184 §:ssä säädetään seuraamusmaksun täytäntöönpanosta. Ulkomaalaislain 184 §:n mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun täytäntöönpanosta huolehtii Oikeusrekisterikeskus, joka huolehtii myös sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa tarkoitettujen seuraamusten täytäntöönpanosta. Hallinnollisten sanktioiden täytäntöönpanon perusteista tulee säätää lain tasolla. Sääntelyn selkeyden ja yhtenäisyyden vuoksi myös ulkomaalaislain 179 §:n mukaisen seuraamusmaksun täytäntöönpanoon tulisi soveltaa sakon täytäntöönpanosta annettua lakia. 

Ulkomaalaislain 11 luku ei sisällä säännöksiä liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun täytäntöönpanon vanhentumisesta. Seuraamusmaksun täytäntöönpanon vanhentumisesta ei ole säädetty myöskään sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa, eikä velan vanhentumisesta annetussa laissa ole tilanteeseen soveltuvia säännöksiä. Tämän vuoksi ulkomaalaislain 179 §:n mukaisen seuraamusmaksun täytäntöönpanon vanhentumisesta tulisi ottaa erillinen säännös ulkomaalaislain 184 §:ään. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Rajanylitystietojärjestelmä

Esityksessä ehdotetaan, että Rajavartiolaitoksen esikunta olisi EES-asetuksen 39 artiklassa tarkoitettu rekisterinpitäjä, jolla olisi vastuu Suomen tallentamien tietojen käsittelystä rajanylitystietojärjestelmässä. Asetuksen säännös ei mahdollista yhteisrekisterinpitoa, joten Rajavartiolaitoksen esikunta vastaisi rekisterinpitäjänä myös muiden toimivaltaisten viranomaisten (poliisi, Tulli, Maahanmuuttovirasto ja ulkoasiainhallinnon viranomaiset) suorittamasta henkilötietojen käsittelystä EES-järjestelmässä. Rajavartiolaitoksen esikunnan rekisterinpitovastuu ulottuisi lisäksi järjestelmän lainvalvontakäytön keskusyhteyspisteiden toimintaan. 

Esityksessä ehdotetaan, että Rajavartiolaitos ylläpitäisi EES-asetuksen 40 artiklan sallimalla tavalla kansallista rajanylitystietojärjestelmää. Kansalliseen tietojärjestelmään tallennettaisiin EES-järjestelmään tallennettavien aakkosnumeeristen tietojen lisäksi myös eräitä muita rajatarkastukseen liittyviä tarpeellisia tietoja, kuten tietoja rajanylityksessä käytetyistä ajoneuvoista sekä maahantuloedellytysten selvittämiseen liittyviä tietoja. Menettely vastaisi nykyistä käytäntöä. 

Kansalliseen tietojärjestelmään tallennettavia rajanylitystietoja saataisiin käsitellä pääsääntöisesti vastaavalla tavalla kuin nykyisin. Tämä tarkoittaisi myös tietojen luovuttamista muille viranomaisille ja ulkomaille voimassa olevan lainsäädännön mukaisiin käsittelytarkoituksiin. EES-järjestelmään tallennettavia rajanylitystietoja ei saa säilyttää kansallisesti pidempään kuin niitä säilytetään EES-järjestelmässä, joten näiden tietojen säilytysaikaa lyhennettäisiin nykyisestä viidestä vuodesta pääsääntöisesti kolmeen vuoteen. Muuttuvat poistosäännökset eivät koskisi sellaisia kansallisessa järjestelmässä olevia rajanylitystietoja, joita ei tallenneta EES-järjestelmään. Tällaisia rajanylitystietoja saisi jatkossakin säilyttää viisi vuotta tiedon rekisteriin merkitsemisestä. EES-asetuksen edellyttämiä poistosäännöksiä ei sovellettaisi myöskään silloin, jos yksittäinen rajanylitystieto on liitetty viranomaisen käsittelyssä olevan muun asian tietoihin, joiden säilytysaika on kansallisen lainsäädännön mukaan pidempi. 

Esityksessä ehdotetaan, että suojelupoliisilla olisi oikeus saada kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi välttämättömät rajavalvonnan sekä rajaturvallisuuden ja rajajärjestyksen ylläpitämisen yhteydessä kerätyt biometriset tiedot. Suojelupoliisi toimisi näiden tietojen rekisterinpitäjänä. Tiedot tulisi säilyttää erillään muista suojelupoliisin käsittelemistä tiedoista, ja ne olisi poistettava vastaavassa ajassa kuin Rajavartiolaitoksen käsittelemät muut kyseiseen rajanylitykseen liittyvät tiedot. Muilta osin tietojen käsittelyyn, mukaan lukien tietojen edelleen luovuttamiseen, sovellettaisiin voimassa olevaa poliisin henkilötietolain sääntelyä. Tietoja voitaisiin luovuttaa esimerkiksi Puolustusvoimille kansallisen turvallisuuden suojaamisen tehtäviensä suorittamista varten. 

Keskusrikospoliisiin ja Tulliin sijoitettaisiin EES-asetuksen 29 artiklassa tarkoitetut keskusyhteyspisteet tietojen saamiseksi EES-järjestelmästä terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi. Asiasta säädettäisiin poliisin henkilötietolaissa, jonne on keskitetty muidenkin eurooppalaisten tietojärjestelmien lainvalvontakäyttöä koskeva sääntely. Samassa yhteydessä täsmennettäisiin, mitä terrorismirikoksilla ja vakavilla rikoksilla tässä yhteydessä tarkoitetaan. 

Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Tullin henkilötietolakeihin tehtäisiin tarvittavat muutokset, jotta viranomaiset voivat luovuttaa henkilötietoja EES-järjestelmään salassapitosäännösten estämättä. 

Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmä

Esityksessä ehdotetaan, että Rajavartiolaitos olisi ETIAS-asetuksen 8 artiklassa tarkoitettu kansallinen ETIAS-yksikkö, joka käsittelisi matkustuslupahakemukset silloin, kun ETIAS-keskusyksikkö on käynnistänyt hakemusten manuaalisen käsittelyn. Kansallinen ETIAS-yksikkö sijoitettaisiin Rajavartiolaitoksessa osaksi ennakolta saatavien matkustustietojen käsittelytoimintaa. ETIAS-yksikön tekemiin matkustuslupahakemusta koskeviin päätöksiin saisi hakea muutosta valittamalla siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. 

ETIAS-asetuksen 57 artiklan mukaan kansallinen ETIAS-yksikkö katsotaan jäsenvaltion ETIAS-keskusjärjestelmässä käsittelemien henkilötietojen rekisterinpitäjäksi. Esityksessä täsmennettäisiin, että rekisterinpitäjänä toimii Rajavartiolaitoksen esikunta, joka vastaa Rajavartiolaitoksen henkilötietolain mukaan muutoinkin rekisterinpitäjän tehtävistä Rajavartiolaitoksessa. Rajavartiolaitoksen esikunta vastaisi rekisterinpitäjänä myös muiden toimivaltaisten viranomaisten (poliisi, Tulli ja maahanmuuttoviranomaiset) suorittamasta henkilötietojen käsittelystä ETIAS-keskusjärjestelmässä. Rajavartiolaitoksen esikunnan rekisterinpitovastuu ulottuisi lisäksi järjestelmän lainvalvontakäytön keskusyhteyspisteiden toimintaan. 

Keskusrikospoliisiin ja Tulliin sijoitettaisiin ETIAS-asetuksen 50 artiklassa tarkoitetut keskusyhteyspisteet tietojen saamiseksi ETIAS-keskusjärjestelmästä terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi. Asiasta säädettäisiin poliisin henkilötietolaissa, jonne on keskitetty muidenkin eurooppalaisten tietojärjestelmien lainvalvontakäyttöä koskeva sääntely. Samassa yhteydessä täsmennettäisiin, mitä terrorismirikoksilla ja vakavilla rikoksilla tässä yhteydessä tarkoitetaan. 

Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Tullin henkilötietolakeihin tehtäisiin tarvittavat muutokset, jotta viranomaiset voivat luovuttaa henkilötietoja ETIAS-keskusjärjestelmään salassapitosäännösten estämättä. 

Matkustuslupa on uusi maahantulon ja lyhytaikaisen maassa oleskelun edellytys viisumipakosta vapautetuille kolmansien maiden kansalaisille. Ulkomaalaislakiin tehtäisiin tätä koskevat täsmennykset. ETIAS-asetuksen 62 artikla velvoittaa jäsenvaltiota säätämään kansallisessa lainsäädännössään seuraamuksista ja huolehtimaan niiden soveltamisen varmistamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Ulkomaalaislain 11 lukuun lisättäisiin säännökset liikenteenharjoittajan velvollisuudesta tarkastaa etukäteen, onko viisumivapaasta kolmannesta maasta tulevalla henkilöllä voimassa oleva matkustuslupa sekä poikkeuksista tarkastusvelvollisuuden laiminlyönnistä aiheutuvan seuraamusmaksun määräämiseen. 

Esityksessä ehdotetaan, että ulkomaalaislain liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun täytäntöönpanoon liittyviä kansallisia menettelysäännöksiä muutettaisiin niin, että seuraamusmaksun täytäntöönpanoon sovellettaisiin sakon täytäntöönpanosta annettua lakia. Samassa yhteydessä lakiin lisättäisiin säännökset liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämisoikeuden ja täytäntöönpanon vanhentumisesta, täsmennettäisiin tilanteita, joissa seuraamusmaksua ei määrätä, sekä poistettaisiin erääntyneelle seuraamusmaksulle määrättävää viivästyskorkoa koskeva säännös. Lisäksi ulkomaalaislakiin tehtäisiin Schengenin yleissopimuksen ja Schengenin rajasäännöstön päivittämisestä johtuvat tekniset muutokset. 

Esityksessä ehdotetaan, että PNR-lain lentoliikenteenharjoittajan seuraamusmaksun viivästyskoron perimistä ja täytäntöönpanon vanhenemisen alkamisen ajankohtaa koskevat säännökset päivitettäisiin oikeusministeriön rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia koskevan sääntelyn kehittämistä arvioineen työryhmän (oikeusministeriön julkaisu 52/2018) ehdottamien hallinnollisten seuraamusten sääntelyperiaatteiden mukaisiksi. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

EES- ja ETIAS-järjestelmien käyttöönotto aiheuttaa lisätehtäviä, lisämenoja ja muita viranomaisvaikutuksia Rajavartiolaitokselle, poliisihallinnolle, maahanmuuttohallinnolle, Tullille, ulkoasiainhallinnolle, Oikeusrekisterikeskukselle ja tietosuojavaltuutetun toimistolle. Asetusten täytäntöönpano edellyttää tietojärjestelmämuutoksia, laitteistohankintoja, uusien yksiköiden perustamista, henkilöresurssilisäyksiä ja henkilöstön koulutusta. Suurin osa vaikutuksista aiheutuu suoraan asetusten sääntelystä. Kansallisista lainsäädäntömuutoksista aiheutuvat vaikutukset liittyvät erityisesti kansallisen ETIAS-yksikön perustamiseen ja lainvalvontakäytön keskusyhteyspisteiden toiminnan järjestelyihin. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Asetusten mukaan jäsenvaltion tulee ilmoittaa komissiolle ja eu-LISAlle kansalliset rajatarkastusviranomaiset, viisumiviranomaiset ja maahanmuuttoviranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia käyttämään EES- ja ETIAS-järjestelmiä ja suorittamaan toimenpiteitä asetuksissa säädetyn mukaisesti. Valmistelussa päädyttiin siihen, että kansallisessa lainsäädännössä ei ole tarpeen nimenomaisesti nimetä näitä viranomaisia. Nimeämistä ei pidetty tarkoituksenmukaisena, koska asetukset sisältävät tarkat rajatarkastusviranomaisen, viisumiviranomaisen ja maahanmuuttoviranomaisen määritelmät. Kansallisten viranomaisten toimivaltuudet suorittaa asetuksissa säädettyjä toimenpiteitä perustuvat suoraan kutakin viranomaista koskevaan toimivaltuuslainsäädäntöön. 

Asetusten mukaan jäsenvaltioiden on mahdollista nimetä yksi tai useampi keskusyhteyspiste käsittelemään toimivaltaisten viranomaisten pyyntöjä saada EES- ja ETIAS-järjestelmien tietoja asetuksessa tarkoitettujen terrorismirikosten ja vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi tai tutkimiseksi. Valmistelussa harkittiin, tulisiko jokaisella lainvalvontaviranomaisella olla oma keskusyhteyspiste, vai keskitetäänkö lainvalvontakyselyt yhteen tai muutamaan viranomaiseen. Toimivimmaksi ratkaisuksi katsottiin se, että keskusyhteyspisteet sijoitettaisiin keskusrikospoliisiin ja Tulliin. Keskusrikospoliisilla ja Tullilla on jo olemassa olevien kansainvälisten tehtäviensä vuoksi hyvät edellytykset huolehtia myös EES-järjestelmään ja ETIAS-keskusjärjestelmään tehtävistä lainvalvontakyselyistä. Keskusrikospoliisin keskusyhteyspiste käsittelisi poliisin, suojelupoliisin, Rajavartiolaitoksen ja Puolustusvoimien esittämät pyynnöt. Hankkeen asettamispäätöksen mukaan hankkeessa arvioitaisiin, onko tarkoituksenmukaista yhdenmukaistaa VIS-järjestelmän lainvalvontakäytön yhteyspisteet EES- ja ETIAS-järjestelmien vastaavien yhteyspisteiden kanssa. Valmistelun aikana VIS-yhteyspisteitä koskeva sääntely siirrettiin käsiteltäväksi Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevia asetuksia täydentävän lainsäädännön yhteydessä (HE 35/2021 vp). 

EES-asetus sisältää kansallista liikkumavaraa sen osalta, tallentaako jäsenvaltio EES-järjestelmään tallennettavat aakkosnumeeriset tiedot myös kansallisesti. Valmistelun aikana todettiin, että kansalliselle rajanylitystietojärjestelmälle on edelleen tarve, koska voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa rajanylitystietojen käsittelyn EES-asetuksen sääntelyä laajemmin. EES-asetus kuitenkin rajoittaa rajavalvonnan tarkoituksessa tallennettavien tietojen sisältöä (vain aakkosnumeeriset tiedot) ja säilytysaikaa. 

EES-asetus ei sovellu rajanylitystietojen käsittelyyn kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Valmistelun aikana arvioitiin eri sääntelyvaihtoehtoja siitä, millä tavoin kansallisesti voitaisiin käsitellä ja tallentaa EES-asetuksessa tarkoitettuja biometrisiä tietoja (kasvokuvat ja sormenjäljet) kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Ehdotettavaksi malliksi valittiin sääntelyn sisällyttäminen poliisin henkilötietolain 7 lukuun, joka koskee henkilötietojen käsittelyä suojelupoliisissa. Käsittelyoikeus perustuisi voimassa olevan sääntelyn lisäksi suojelupoliisin tiedonsaantioikeuteen. Toisen vaihtoehdon mukaan rajanylitystietojen käsittelystä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi olisi säädetty Rajavartiolaitoksen henkilötietolaissa. Tätä ei kuitenkaan lopulta katsottu tarkoituksenmukaiseksi, koska käsiteltävien henkilötietojen rekisterinpitäjä olisi suojelupoliisi. Puolustusvoimilla olisi oikeus saada suojelupoliisin rekisterinpidossa olevia biometrisiä tietoja voimassa olevan lainsäädännön mukaisten tiedonsaanti- ja tiedonluovutussäännösten mukaisesti. Esityksen jatkovalmistelun aikana ei katsottu tietosuojalainsäädännön ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön näkökulmasta mahdolliseksi, että biometriset tiedot luovutettaisiin massamaisesti sekä suojelupoliisille että Puolustusvoimille. 

ETIAS-asetuksen mukaan jäsenvaltion on nimettävä kansallinen ETIAS-yksikkö. Asetuksessa ei ole tarkempia edellytyksiä siitä, millainen viranomainen tehtävään tulee nimetä. Valmistelussa todettiin, että kansalliseksi ETIAS-yksiköksi olisi nimettävä yksi, jo olemassa oleva viranomainen siitä huolimatta, että kansallisen ETIAS-yksikön toiminta edellyttää useamman viranomaisen yhteistyötä. Tämä katsottiin tarkoituksenmukaisimmaksi ratkaisuksi erityisesti siitä syystä, että kansallinen ETIAS-yksikkö tekee muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä. Kansallisen yksikön luontevimmaksi sijoituspaikaksi arvioitiin Rajavartiolaitos, koska matkustuslupa on rajatarkastuksen yhteydessä tarkistettava uusi maahantulon edellytys. 

5.2  Muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot

EES- ja ETIAS-asetusten toimeenpano on jäsenvaltioissa pääsääntöisesti vielä kesken. Esityksen valmistelun aikana saatujen tietojen mukaan asetusten kansalliseen liikkumavaraan liittyvät jäsenvaltioiden suunnittelemat toimet myös vaihtelevat merkittävästi. Esimerkiksi kansallisten ETIAS-yksiköiden ja lainvalvontakäytön keskusyhteyspisteiden organisointiin vaikuttavat kunkin maan viranomaisrakenne ja hallintokulttuuri, eivätkä ratkaisut ole suoraan verrattavissa Suomen tilanteeseen. Rajanylitystietojen käsittelyä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi on arvioitu myös muissa jäsenvaltioissa, mutta harkituista malleista ei ole esitystä valmisteltaessa ollut saatavissa tarkempia tietoja. 

7.1  Laki henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa

5 §.Määritelmät. Pykälään lisättäisiin EES- ja ETIAS-asetusten määritelmät, koska asetuksiin viitattaisiin myöhemmin laissa. Pykälän 5 kohdan Europol-asetusta koskeva määritelmä säilyisi asiasisällöllisesti ennallaan. 

7 §.Henkilötietojen käsittely rajavalvonnassa sekä rajaturvallisuuden ja rajajärjestyksen ylläpitämiseksi. Rajavartiolaitos ylläpitää voimassa olevan pykälän nojalla kansallista tietojärjestelmää, jonne tallennetaan pääsääntöisesti kolmansien maiden kansalaisten rajanylityksiä koskevia tietoja. EES-järjestelmän käyttöönoton myötä suurin osa näistä tiedoista tallennetaan EU:n yhteiseen rajanylitystietojärjestelmään. 

EES-asetuksen 40 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio saa säilyttää kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässään tai vastaavissa kansallisissa tiedostoissaan aakkosnumeeriset tiedot, jotka se on tallentanut EES-järjestelmään EES-järjestelmän käyttötarkoitusten mukaisesti ja noudattaen täysimääräisesti unionin oikeutta. Artiklan 3 kohdan mukaan kaikkea 1 kohdan vastaista tietojen käyttöä on pidettävä väärinkäyttönä kunkin jäsenvaltion kansallisen oikeuden sekä unionin oikeuden mukaisesti. Aakkosnumeerisilla tiedoilla tarkoitetaan asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 15 kohdan mukaan kirjainten, lukujen, erikoismerkkien, välilyöntien ja välimerkkien avulla esitettyjä tietoja. Säännös rajoittaa EES-järjestelmään tallennettavien biometristen tietojen säilyttämistä kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässä. Biometrisillä tiedoilla tarkoitetaan asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 17 ja 18 alakohdan mukaan sormenjälkitietoja ja digitaalista kasvokuvaa. 

Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uusi 2 a kohta, jossa säädettäisiin EES-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 15 alakohdassa tarkoitettujen aakkosnumeeristen tietojen kansallisesta käsittelystä. Henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta. Yleistä tietosuoja-asetusta täydentävä sääntely on tarpeen EES-asetuksen 40 artiklan salliman kansallisen liikkumavaran käyttämiseksi ja sen täsmentämiseksi, että kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässä on oikeus säilyttää EES-järjestelmään tallennettavista tiedoista vain aakkosnumeeriset tiedot. 

EES-asetuksen 40 artiklan sääntely on jossakin määrin tulkinnanvarainen siltä osin, mitä tarkoitetaan unionin oikeuden täysimääräisellä noudattamisella. Asetusta ei yleensä saa selittää kansallisella sääntelyllä. Valmistelussa on arvioitu, että unionin oikeuden noudattamisella viitataan tässä yhteydessä erityisesti yleiseen tietosuojalainsäädäntöön ja EU-oikeuden yleisiin periaatteisiin. EES-asetuksen soveltamisala huomioon ottaen asetuksen sääntelyn ei katsota ulottuvan siihen, mihin tarkoituksiin kansallisen rajanylitystietojärjestelmän tietoja saadaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti käsitellä. 

Ehdotettu sääntely ei muuttaisi sitä, mihin toissijaisiin käsittelytarkoituksiin EES-järjestelmään tallennettavia rajanylitystietoja voitaisiin käsitellä. Voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti tietoja voitaisiin muun muassa luovuttaa muille viranomaisille ja ulkomaille lain 4 luvun säännösten mukaisesti sekä käsitellä myös muiden rikosten kuin terrorismirikosten ja vakavien rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi. Tietojen säilytysajasta säädettäisiin tarkemmin 40 §:ssä. 

Rajanylityksen yhteydessä voidaan käsitellä myös tietoja, joita ei EES-asetuksen mukaan tallenneta EES-järjestelmään. Tällaisia voivat olla esimerkiksi tiedot ajoneuvoista tai rajanylityksen tarkoituksesta sekä tapauskohtaisesti sellaisten henkilöiden tiedot, joiden rajanylitystä ei rekisteröidä EES-järjestelmään. Nämä tiedot sisältyvät voimassa olevan 2 momentin 1, 2 tai 9 kohtaan, eikä niiden käsittelyyn sovellettaisi EES-asetuksen 40 artiklassa säädettyjä rajoitteita, kuten tietojen säilytysaikaa koskevaa sääntelyä. 

Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uusi 2 b kohta, jossa säädettäisiin kansallisessa ETIAS-yksikössä tapahtuvaan matkustuslupahakemusten käsittelyyn liittyvästä henkilötietojen käsittelystä sekä ETIAS-asetuksen 34 artiklan mukaiselle ETIAS-seurantalistalle lisättävien tietojen kansallisesta käsittelystä. Kansallisesti käsiteltävät ja Rajavartiolaitoksen rekisterinpitoon tallennettavat käsittelytiedot koskisivat sellaisia matkustuslupahakemusten käsittelytietoja, joita ei ETIAS-asetuksen mukaan tallenneta ETIAS-keskusjärjestelmään. Tällaisia voisivat olla asiassa tehdyt lisäselvitykset, kuten hakijan kuulemiseen liittyvän haastattelun tallenteet, päätöksentekoon vaikuttavat taustatiedot sekä tarkemmat tiedot muiden jäsenvaltioiden kansallisten ETIAS-yksiköiden ja Europolin kuulemismenettelystä ETIAS-asetuksen 28 ja 29 artiklan mukaisesti. 

ETIAS-asetuksen mukaan hakijalle on ilmoitettava muun ohella se, mihin asetuksen 37 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuihin perusteisiin matkustusluvan epääminen, mitätöiminen tai kumoaminen perustuu. Mahdollisen muutoksenhaun sekä päätöksen tehneen virkamiehen oikeusturvan vuoksi olisi voitava jälkikäteen todentaa, mihin tietoihin ja selvityksiin matkustuslupaa koskeva päätös on perustunut. Tällaisia tietoja ei ole mahdollista kattavasti tallentaa ETIAS-keskusjärjestelmään, minkä lisäksi tiedot ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä erityisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3–5 tai 9 kohdan nojalla. Kielteistä päätöstä koskevat tiedot liittyvät hakijan muodostamaan turvallisuusriskiin, laittoman maahanmuuton riskiin tai suureen epidemiariskiin. Tiedot tallennettaisiin kansalliseen järjestelmään vain siltä osin kuin ne ovat välttämättömiä muutoksenhaun tai virkamiesten oikeusturvan kannalta ja siltä osin kuin tietoja ei ole saatavissa ETIAS-keskusjärjestelmästä. 

ETIAS-seurantalistan ylläpitäminen edellyttää seurantalistalle lisättävien tietojen käsittelyä myös kansallisessa järjestelmässä. ETIAS-seurantalista muodostuu sellaisiin henkilöihin liittyvistä tiedoista, joiden epäillään tehneen terrorismirikoksen tai muun vakavan rikoksen tai osallistuneen sellaisiin tai joiden tapauksessa on tosiseikkoihin perustuvaa näyttöä tai perusteltua syytä uskoa, henkilöstä tehdyn yleisen arvion perusteella, että he tekevät terrorismirikoksen tai muun vakavan rikoksen. ETIAS-seurantalistalle voidaan asetuksen 34 artiklan mukaan tallentaa sukunimi, syntymäsukunimi, syntymäaika, muut nimet (lisänimet, taiteilijanimet, kutsumanimet), matkustusasiakirja tai -asiakirjat (tyyppi, numero ja myöntämismaa), kotiosoite, sähköpostiosoite, puhelinnumero, yrityksen tai organisaation nimi, sähköpostiosoite, postiosoite ja puhelinnumero sekä IP-osoite. Vastaavia tietoja voitaisiin käsitellä ehdotettavan säännöksen nojalla myös kansallisesti. Säännös täydentäisi lain 6 §:n sääntelyä henkilön perustietojen tallentamisesta. 

ETIAS-asetuksen mukaan ennen tietojen lisäämistä ETIAS-seurantalistaan on määritettävä, ovatko tiedot riittäviä, oikeita ja riittävän merkityksellisiä ETIAS-seurantalistaan sisällytettäväksi, arvioitava tietojen mahdollisia vaikutuksia manuaalisesti käsiteltyjen hakemusten osuuteen sekä tarkistettava, vastaavatko tiedot SIS-järjestelmään tallennettua kuulutusta. Olemassa olevia SIS-kuulutuksia vastaavia tietoja ei tallenneta ETIAS-seurantalistalle, ja jos SIS-kuulutuksen tekemisen edellytykset täyttyvät, on ensisijaisesti tehtävä SIS-kuulutus. ETIAS-asetuksen 35 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa ETIAS-seurantalistalle tallentamiensa tietojen oikeellisuudesta ja niiden pitämisestä ajan tasalla. Kansallisten viranomaisten kesken olisi määritettävä tarvittavat prosessit tietojen ajantasaisuuden varmistamiseksi. 

18 §.Rekisterinpitäjä. Pykälään lisättäisiin säännökset EES- ja ETIAS-järjestelmissä käsiteltävien tietojen rekisterinpitäjästä Suomessa. Pykälän 1 momentin mukaan Rajavartiolaitoksen esikunta olisi EES-asetuksen 39 artiklassa tarkoitettu rekisterinpitäjä, jolla on vastuu Suomen tallentamien tietojen käsittelystä EES-järjestelmässä. 

ETIAS-asetuksen 57 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion kansallinen ETIAS-yksikkö katsotaan yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitetuksi rekisterinpitäjäksi. Kansalliselle yksikölle on keskitetty vastuu kyseisen jäsenvaltion ETIAS-keskusjärjestelmässä suorittamasta henkilötietojen käsittelystä. Rajavartiolakiin ehdotettavan 18 §:n mukaan Suomen kansallisena ETIAS-yksikkönä toimisi Rajavartiolaitos. Tämän pykälän uudessa 2 momentissa täsmennettäisiin, että Rajavartiolaitoksessa rekisterinpitäjän tehtäviä hoitaa Rajavartiolaitoksen esikunta, joka toimii muutoinkin Rajavartiolaitoksen henkilötietolaissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä. 

Rajavartiolaitoksen esikunta vastaisi rekisterinpitäjänä myös muiden toimivaltaisten viranomaisten (poliisi, Tulli, Maahanmuuttovirasto ja ulkoasiainhallinnon viranomaiset) suorittamasta henkilötietojen käsittelystä EES- ja ETIAS-järjestelmissä. Rajavartiolaitoksen esikunnan rekisterinpitovastuu ulottuisi myös lainvalvontakäytön keskusyhteyspisteiden (keskusrikospoliisi ja Tulli) toimintaan. Rajavartiolaitoksen esikunnalle olisi siten keskitetty vastuu henkilötietojen käsittelyn valvonnasta ja rekisteröidyn oikeuksien toteuttamisesta, mutta kukin toimivaltainen viranomainen vastaisi kuitenkin viime kädessä oman toimintansa lainmukaisuudesta. 

37 a §.Henkilötietojen luovuttaminen rajanylitystietojärjestelmään ja Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmään. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, jossa säädettäisiin Rajavartiolaitoksen käsittelemien henkilötietojen luovuttamisesta rajanylitystietojärjestelmään ja Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmään. Luovutettavat tiedot rajattaisiin 7–11 ja 13–15 §:ssä tarkoitettuihin tietoihin. 

EES- ja ETIAS-asetukset ovat suoraan sovellettavaa oikeutta. Tiedonluovutuksesta olisi kuitenkin tarpeen säätää ottaen huomioon ne edellytykset, jotka salassapidon murtavalle sääntelylle on julkisuuslain 29 §:ssä asetettu. Pykälässä tarkoitetussa henkilötietojen luovuttamisessa olisi noudatettava EES- ja ETIAS-asetuksia, joissa on säädetty kummankin järjestelmän osalta tietojen tallentamisen edellytyksistä sekä tallennettavien tietojen sisällöstä. 

ETIAS-asetuksen 34 artiklassa tarkoitettu ETIAS-seurantalista on osa ETIAS-keskusjärjestelmää, jossa käsiteltävien tietojen rekisterinpitäjä Suomen tallentamien tietojen osalta on kansallinen ETIAS-yksikkö. Tiedot ETIAS-seurantalistalle olisi sen vuoksi luovutettava rajavartiolain 18 §:ssä tarkoitetun kansallisen ETIAS-yksikön välityksellä. ETIAS-asetus sisältää harkinnanvaraa seurantalistalle tallennettavien tietojen suhteen. Tältä osin tietojen luovuttamisessa olisi noudatettava kansallisessa lainsäädännössä tietojen käsittelytarkoituksille asetettuja rajoituksia. 

40 §.Rajavalvonnassa sekä rajaturvallisuuden ja rajajärjestyksen ylläpitämiseksi käsiteltävien henkilötietojen poistaminen. Voimassa olevan 1 momentin mukaan rajavalvonnassa sekä rajaturvallisuuden ja rajajärjestyksen ylläpitämiseksi käsiteltävät henkilötiedot poistetaan viimeistään viiden vuoden kuluttua viimeisimmän tiedon merkitsemisestä. Yksityiskohtaisten perustelujen (HE 241/2018 vp) mukaan säännöksen on ollut tarkoitus vastata tuolloin voimassa olleen lain sääntelyä. Aiemman Rajavartiolaitoksen henkilötietolain (579/2005) 32 §:n 2 momentin mukaan vastaavat tiedot on kuitenkin tullut poistaa viiden vuoden kuluttua tietojen rekisteriin merkitsemisestä, ei viimeisimmän tiedon merkitsemisestä. Sääntely korjattaisiin tämän tavoitetilan mukaiseksi. Muutoksella ei olisi vaikutusta voimassa olevaan tietojen poistamista koskevaan käytäntöön. 

Pykälän 1 momentin mukaista viiden vuoden poistosäännöstä sovellettaisiin myös 7 §:n 2 b kohdassa tarkoitettujen ETIAS-seurantalistan tietojen poistamiseen. Voimassa olevan 3 momentin mukaan tiedot voidaan kuitenkin säilyttää edelleen, jos ne ovat tarpeen tutkinnallisen, valvonnallisen tai muun perustellun syyn vuoksi taikka rekisteröidyn, muun asianosaisen tai Rajavartiolaitoksen henkilöstöön kuuluvan oikeuksien turvaamiseksi. Henkilötietojen edelleen säilyttämisen tarpeellisuutta on arvioitava vähintään viiden vuoden välein. 

Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uudet säännökset matkustusluvan kansalliseen käsittelyyn liittyvien tietojen sekä EES-järjestelmään tallennettavien rajanylitystietojen poistamisesta kansallisista tietojärjestelmistä. 

ETIAS-asetuksen 54 artiklan mukaan matkustusluvan hakemustiedostoa säilytetään ETIAS-keskusjärjestelmässä matkustusluvan voimassaoloajan tai viisi vuotta viimeisestä päätöksestä, jolla matkustuslupa on evätty, mitätöity tai kumottu 37, 40 tai 41 artiklan mukaisesti. Vastaava säilytysaika olisi perusteltu myös siltä osin kuin matkustuslupahakemusta on käsitelty kansallisessa ETIAS-yksikössä. Säilytysaikaa voitaisiin kuitenkin pykälän 3 momentin perusteella tapauskohtaisesti pidentää. Tällainen tilanne voisi olla kyseessä esimerkiksi silloin, jos kansallisen ETIAS-yksikön tiedossa on, että hakemustiedostoa säilytetään 54 artiklan 2 kohdan mukaisesti hakijan suostumuksella ETIAS-keskusjärjestelmässä matkustusluvan voimassaolon päättymisen jälkeen. 

EES-asetuksen 40 artiklan mukaan jäsenvaltio ei saa säilyttää kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässään EES-järjestelmään tallentamiaan tietoja pidempään kuin niitä säilytetään EES-järjestelmässä. EES-asetuksen 34 artiklan mukaan tiedot poistetaan EES-järjestelmästä pääsääntöisesti joko kolmen tai viiden vuoden kuluttua merkinnän tekemisestä. Artiklan mukaan kukin maahantulo- tai maastalähtötietue tai pääsyn epäämistä koskeva tietue, joka on linkitetty henkilökohtaiseen tiedostoon, säilytetään EES-järjestelmässä kolmen vuoden ajan maastalähtötietueen tai pääsyn epäämistä koskevan tietueen päivämäärästä. Kukin henkilökohtainen tiedosto ja siihen linkitetyt maahantulo- tai maastalähtötietueet tai pääsyn epäämistä koskevat tietueet säilytetään EES-järjestelmässä kolmen vuoden ja yhden päivän ajan viimeisimmän maastalähtötietueen tai pääsyn epäämistä koskevan tietueen päivämäärästä, ellei kolmen vuoden kuluessa viimeisimmän maastalähtötietueen tai pääsyn epäämistä koskevan tietueen päivämäärästä ole luotu maahantulotietuetta. Ellei sallitun oleskelun päättymispäivämäärän jälkeen ole luotu maastalähtötietuetta, tiedot säilytetään viiden vuoden ajan sallitun oleskelun päättymispäivämäärän jälkeen. 

Edellä mainitusta poiketen sellaisen vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan unionin kansalaisen perheenjäsenen tai kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenen, jolla ei ole oleskelukorttia tai oleskelulupaa, maahantulo- tai maastalähtötietue säilytetään EES-järjestelmässä enintään yhden vuoden ajan kyseisen kolmannen maan kansalaisen maastalähdön jälkeen. Jos ei ole olemassa maastalähtötietuetta, tiedot säilytetään viiden vuoden ajan viimeisen maahantulotietueen päivämäärästä. 

Jos kolmannen maan kansalainen on saanut jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden tai hänestä on tullut henkilö, johon EES-asetusta ei sovelleta, henkilökohtainen tiedosto ja kyseiseen henkilökohtaiseen tiedostoon linkitetyt maahantulo- ja maastalähtötietueet ja pääsyn epäämistä koskevat tietueet on tapauksen mukaan joko omatoimisesti tai pyynnöstä poistettava EES-järjestelmästä viipymättä ja joka tapauksessa viimeistään viiden työpäivän kuluttua. Poistamisen suorittavasta jäsenvaltiosta säädetään tarkemmin asetuksen 35 artiklassa. 

EES-asetuksen yksityiskohtaisia poistosääntöjä ei ole teknisesti tarkoituksenmukaista toteuttaa sellaisenaan kansalliseen rajanylitysjärjestelmään. Tämän vuoksi 2 momentissa säädettäisiin, että 7 §:n 2 momentin 2 a kohdassa tarkoitetut aakkosnumeeriset rajanylitystiedot olisi poistettava EES-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta henkilöstä (vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön perheenjäsen) yhden vuoden kuluttua tiedon rekisteriin merkitsemisestä ja muusta henkilöstä kolmen vuoden kuluttua tiedon rekisteriin merkitsemisestä, ellei tietoa ole tullut EES-asetuksen 35 artiklan mukaisesti poistaa aiemmin. Sääntely noudattaisi EES-asetuksen 40 artiklan edellytystä tietojen kansallisesta säilytysajasta. Ne tiedot, jotka säilytetään EES-järjestelmässä viisi vuotta, olisi mahdollista saada suoraan EES-järjestelmästä EES-asetuksen säännösten mukaisesti. 

7.2  Rajavartiolaki

18 §.Kansallinen ETIAS-yksikkö. Pykälä olisi uusi. ETIAS-asetuksen 8 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä toimivaltainen viranomainen kansalliseksi ETIAS-yksiköksi. Pykälän 1 momentin mukaan Suomen kansallisena ETIAS-yksikkönä toimisi Rajavartiolaitos. Yksikkö sijoitettaisiin Rajavartiolaitoksessa osaksi ennakolta saatavien matkustustietojen käsittelytoimintaa. Tällä mahdollistettaisiin se, että lähtökohtaisesti kaikilla lupakäsittelijöillä olisi jo valmiiksi käsitys matkustajaliikenteessä vallitsevasta tilanteesta ja mahdollisista uusista ilmiöistä. 

Kansallinen ETIAS-yksikkö vastaa matkustuslupahakemusten manuaalisesta käsittelystä ja matkustuslupien myöntämistä, epäämistä, mitätöimistä tai kumoamista koskevista päätöksistä. Kansallisella ETIAS-yksiköllä on oikeus tutustua hakemustiedostoon ja siihen mahdollisesti linkitettyihin hakemustiedostoihin sekä kaikkiin automatisoidussa käsittelyssä löytyneisiin osumiin. Matkustuslupahakemusten käsittelyn lisäksi kansallinen ETIAS-yksikkö osallistuu ETIAS-asetuksen 33 artiklassa tarkoitettujen seulontasääntöjen laadintaan sekä 34 artiklassa tarkoitetun ETIAS-seurantalistan ylläpitoon. Lisäksi kansallisesta ETIAS-yksiköstä nimetään edustaja asetuksen 9 tarkoitettuun ETIAS-arviointilautakuntaan. 

Kansallisen ETIAS-yksikön tehtäviin kuuluu arvioida matkustuslupahakemusten käsittelyn yhteydessä, aiheuttaako henkilö turvallisuusriskin, laittomaan maahanmuuton riskin tai suureen epidemiariskin. Tässä tarkoituksessa yksiköllä on pääsy myös kansallisiin henkilörekistereihin ja tietokantoihin voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Keskeisiä tietolähteitä ovat poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen henkilörekisterit sekä rikosrekisteri silloin, kun kolmannen maan kansalaisesta on terrorismirikosta tai vakavaa rikosta koskeva liputus ECRIS-TCN-järjestelmässä. Tietojärjestelmiin tehtävien tarkistusten lisäksi matkustuslupahakemusten käsittely edellyttää tiivistä yhteistyötä muiden kansallisten viranomaisten, erityisesti rikostorjuntaviranomaisten, maahanmuuttoviranomaisten ja terveysviranomaisten, kanssa. Lisäksi kansallisen yksikön tehtäviin kuuluu yhteydenpito keskusrikospoliisiin sijoitetun SIRENE-toimiston kanssa siltä osin kuin hakemuskäsittelyssä on tullut osumia SIS-järjestelmään tallennettuihin kuulutuksiin. 

Poliisin, Tullin ja suojelupoliisin kanssa tehtävän yhteistyön varmistamiseksi kansallisen ETIAS-yksikön työskentelytilojen on suunniteltu sijoittuvan lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa annetun lain (657/2019) 5 §:ssä tarkoitetun matkustajatietoyksikön välittömään läheisyyteen. Jäsenvaltion tulee huolehtia ETIAS-asetuksessa säädetyistä määräajoista matkustuslupahakemusten käsittelyssä. Tämän ei katsota edellyttävän ympärivuorokautista toimintoa. Alustavan arvion mukaan kansallinen ETIAS-yksikkö työskentelisi 14 tuntia vuorokaudessa. 

ETIAS-asetuksen mukaan hakijoilla, joiden matkustuslupa on evätty, mitätöity tai kumottu, on oikeus hakea muutosta päätöksen tehneen kansallisen ETIAS-yksikön jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti. Muutoksenhakuoikeutta ei kuitenkaan ole, jos matkustuslupa on kumottu hakijan pyynnöstä asetuksen 41 artiklan 8 kohdan mukaisesti. Pykälän 2 momentissa olisi tätä koskeva säännös, jonka mukaan kansallisen ETIAS-yksikön ETIAS-asetuksen 36, 37, 40 tai 41 artiklan nojalla tekemään päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla. Momentissa olisi selvyyden vuoksi myös toistettava ETIAS-asetuksen 41 artiklan 8 kohdassa oleva poikkeus muutoksenhakuoikeuteen. Momentti sisältäisi myös informatiivisen viittauksen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. 

Muutoksenhaun osalta on huomattava, että ETIAS-asetuksen 28 artiklan 7 kohdan mukaan kansallisen ETIAS-yksikön on evättävä matkustuslupa, jos vähintään yhden kuulemiseen osallistuneen toisen jäsenvaltion kansallinen ETIAS-yksikkö antaa hakemuksesta kielteisen lausunnon. Kansallisella ETIAS-yksiköllä ei näin ollen ole näissä tilanteissa itsenäistä harkintavaltaa päätöksenteossa. 

Kansallisen ETIAS-yksikön tekemään päätökseen ei sovellettaisi hallintolain 7 a luvun säännöksiä oikaisuvaatimusmenettelystä. Tämä on katsottu perustelluksi, koska oikaisuvaatimusmenettely ei ole käytössä myöskään rajavartiolain mukaisesti myönnettäviä muita lupia, kuten rajavyöhykelupia (52 ja 60 §) ja rajanylityslupia (13 §) sekä rajatarkastusviranomaisen tekemiä viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätöksiä (ulkomaalaislain 190 a §:n 4 momentti) koskevassa päätöksenteossa. 

Pykälän 3 momentti sisältäisi viittaussäännöksen, jonka mukaan henkilötietojen käsittelystä kansallisessa ETIAS-yksikössä säädetään henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetussa laissa. 

60 §.Suullisesti annettava päätös ja muutoksenhaku. Pykälästä poistettaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säädösviite, koska viite lisättäisiin ehdotettavaan 18 §:ään. 

7.3  Ulkomaalaislaki

3 §.Määritelmät. Pykälään lisättäisiin uusi 4 a kohta, jonka mukaan matkustusluvalla tarkoitetaan ETIAS-asetuksen mukaisesti annettua päätöstä, jonka perusteella viisumipakosta vapautetun kolmannen maan kansalaisen maahantulo ja lyhytaikainen oleskelu sallitaan muiden maahantulon edellytysten täyttyessä. Matkustuslupa on määritelty ETIAS-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 5 alakohdassa. Säännöksessä ei kuitenkaan toistettaisi sellaisenaan asetuksen määritelmän sisältöä, vaan määritelmä noudattaisi ulkomaalaislain määritelmäpykälän yleisempää muotoa. Määritelmä on tarpeen, koska matkustuslupaan olisi viitattava useammassa pykälässä, jotta voidaan säätää liikenteenharjoittajan matkustuslupaa koskevasta tarkastusvelvollisuudesta ja ETIAS-asetuksessa edellytetyllä tavalla sen laiminlyömisen seuraamuksista. 

Pykälän 21 kohtaan päivitettäisiin viittaus kumotusta Schengenin rajasäännöstöä koskevasta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 562/2006 viittaukseksi voimassa olevaan asetukseen (EU) 2016/399. 

40 §.Oleskeluoikeus. Pykälän 1 momentin 3 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että laillista oleskelua olisi matkustusluvalla tapahtuva enintään 90 päivää kestävä oleskelu minkä tahansa 180 päivän ajanjakson aikana , jos ulkomaalainen tulee valtiosta, jonka kansalaiselta ei edellytetä viisumia. Aiemmin tiettyjen neuvoston asetuksella viisumipakosta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisten lyhytaikainen oleskelu Schengen-alueella on ollut mahdollista ilman viisumia, mutta ETIAS-asetuksella otetaan käyttöön matkustuslupa, joka on uusi maahantulon ja lyhytaikaisen oleskelun edellytys näille viisumipakosta vapautetuille kolmansien maiden kansalaisille heidän matkustaessaan Schengen-alueelle. 

Säännöksen uudessa sanamuodossa huomioitaisiin myös Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013 yhdenmukaistetut sallitun oleskelun laskemista koskevat säännöt, jotka päivitettäisiin myös momentin 6 kohtaan. Sääntelyn yhdenmukaisuuden vuoksi aikamääre muutettaisiin täsmällisempään muotoon myös momentin 2 kohdassa. 

43 §.Risteilyyn osallistuvan maissa käynti. Pykälän 2 momentissa säädetään risteilyn osanottajan oikeudesta käydä maissa ilman matkustusasiakirjaa ja viisumia aluksen ollessa Suomessa. Koska jatkossa viisumipakosta vapautetulta kolmannen maan kansalaiselta edellytetään ETIAS-asetuksen mukainen matkustuslupa maahantuloa ja lyhytaikaista oleskelua varten, olisi tarpeen säätää samoin kuin viisumin osalta, ettei säännöksen mukaisesti maissa käyvältä risteilyn osanottajalta edellytetä matkustuslupaa. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin lisättäisiin matkustuslupa. 

142 §.Pääsyn epääminen ja käännyttäminen. Pykälän 1 momenttiin päivitettäisiin uudelleen laaditun Schengenin rajasäännöstön muuttunut artiklanumero. Pääsyn epäämisestä säädetään voimassa olevan Schengenin rajasäännöstön 14 artiklassa. 

151 §.Poliisi ja rajatarkastusviranomainen. Pykälän 2 momenttiin päivitettäisiin uudelleen laaditun Schengenin rajasäännöstön muuttunut artiklanumero. Kolmansien maiden kansalaisten maahantulon edellytyksistä säädetään voimassa olevan Schengenin rajasäännöstön 6 artiklassa. 

155 a §.Unionin kansalaisen perheenjäsenen maahantulo. Pykälän 1 ja 2 momenttiin lisättäisiin matkustuslupa unionin kansalaisen perheenjäsenen maahantulon ja oleskelun edellytykseksi silloin, kun kyseinen perheenjäsen on viisumipakosta vapautetun kolmannen maan kansalainen, jolla ei ole vapaan liikkuvuuden direktiivin mukaista oleskelukorttia. 

Pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, jossa viitattaisiin ETIAS-asetuksen säännöksiin unionin kansalaisen perheenjäsenen matkustuslupahakemuksen käsittelystä ja sen maksuttomuudesta sekä menettelystä hakijan kuulemisen, matkustusluvan epäämisen, mitätöimisen tai kumoamisen yhteydessä. 

173 §.Liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuus. Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa viitattaisiin liikenteenharjoittajan ETIAS-asetuksen 45 artiklan mukaiseen velvollisuuteen varmistaa, että sen ulkorajaliikenteessä kuljettamalla viisumipakosta vapautetulla kolmannen maan kansalaisella on maahantuloon vaadittava matkustuslupa. Liikenteenharjoittajalla tarkoitettaisiin tässä yhteydessä lain 3 §:n 3 kohdasta poiketen ETIAS-asetuksen 45 artiklan 1 kohdan mukaisesti lento- ja meriliikenteenharjoittajia sekä kansainvälisiä liikenteenharjoittajia, jotka kuljettavat ryhmiä linja-autoilla maanteitse. Sääntely ei koskisi muita liikennemuotoja, kuten esimerkiksi junaliikennettä tai maantieliikenteen reittiliikennettä. 

179 §.Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu. Pykälän 1 momentissa viitataan lain 173 §:n mukaiseen tarkastusvelvollisuuteen, joten jatkossa myös ETIAS-asetuksen 45 artiklan 5 kohdan mukaisen seuraamuksen määräämiseen sovellettaisiin lain 179 §:n mukaista liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua. 

Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa viitattaisiin ETIAS-asetuksen 45 artiklan 6 kohdan ja 46 artiklan 2 kohdan mukaisiin perusteisiin poiketa seuraamusten määräämisestä liikenteenharjoittajalle silloin, kun liikenteenharjoittajalle on jo saman kolmannen maan kansalaisen osalta määrätty Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohdan ja liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 4 artiklan mukainen seuraamus tai liikenteenharjoittajan ETIAS-tietojärjestelmään tekemän kyselyn tekeminen on teknisistä syistä mahdotonta ETIAS-tietojärjestelmän jonkin osan toimintahäiriön vuoksi. Tällöin pykälän nykyinen 3 ja 4 momentti siirtyisivät 4 ja 5 momentiksi. 

Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohdan mukaan seuraamuksia on määrättävä, jos liikenteenharjoittajan kuljettamalla ulkomaalaisella ei ole vaadittavia matkustusasiakirjoja. Matkustusasiakirjojen on hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp, s. 224) tulkittu tarkoittavan myös voimassa olevaa viisumia tai oleskelulupaa silloin, kun se vaaditaan maahantulon edellytyksenä. Viisumi ja oleskelulupa rinnastuvat matkustuslupaan, eikä kolmannen maan kansalaiselta, jolla tulisi olla matkustuslupa, voida edellyttää lisäksi viisumia tai oleskelulupaa. Käytännössä säännös tarkoittaisi, ettei liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua määrättäisi matkustusluvan tarkastamisen laiminlyönnistä, jos liikenteenharjoittajalle on jo määrätty seuraamusmaksu saman kolmannen maan kansalaisen kuljettamisesta ilman vaadittua matkustusasiakirjaa, kuten passia. 

Lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa annetun lain (657/2019) 13 §:n mukaista lentoliikenteenharjoittajan seuraamusmaksua ei voida määrätä sille, jolle on samasta teosta määrätty ulkomaalaislain 179 §:n mukainen liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 25 §:n rikkomisesta. Lentoliikenteen harjoittajan seuraamusmaksu ja Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 25 §:n rikkomisesta määrättävä liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu vastaavat periaatteeltaan ja seuraamusmäärältään toisiaan. Jotta samasta teosta ei määrättäisi kahta eri seuraamusmaksua, lain 179 §:n uuteen 6 momenttiin lisättäisiin vastaava säännös. Pääsääntöiseksi käytännöksi on muodostunut, että ennen seuraamusmaksun määräämistä matkustajarekisteritietojen toimittamisen laiminlyönnistä selvitetään, onko liikenteenharjoittajalle jo määrätty seuraamusmaksu Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 25 §:n rikkomisesta. 

181 §. Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määrääminen. Hallinnollisten sanktioiden määräämisoikeuden vanhentumisesta ei ole yleisiä säännöksiä. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu on määrättävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa 179 §:ssä tarkoitetusta liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuuden tai tietojenantovelvollisuuden rikkomisesta. Ehdotetun kuuden kuukauden määräajan on arvioitu riittävän liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämiseksi tarvittavan selvityksen hankkimiseen, kuten lain 180 §:ssä säädettyyn liikenteenharjoittajan kuulemiseen. 

183 §.Maksuaika. Pykälän 2 momentissa säädetään maksettavaksi erääntyneelle seuraamusmaksulle perittävästä viivästyskorosta. Rangaistusluontoiset seuraamusmaksut rinnastuvat ankaruudeltaan sakkorangaistukseen, joten niille ei tulisi hallinnollisten seuraamusten sääntelyperiaatteiden mukaan periä viivästyskorkoa, ellei sitä pidetä sääntelyn erityispiirteiden vuoksi tarpeellisena. Pykälän toisen momentin tätä koskeva säännös poistettaisiin, koska sääntelyssä ei ole tunnistettu sellaisia erityispiirteitä, jotka puoltaisivat erääntyneelle liikenteenharjoittajan seuraamusmaksulle perittävän viivästyskoron tarpeellisuutta. 

184 §.Täytäntöönpano. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jonka mukaan seuraamusmaksun täytäntöönpanosta säädettäisiin sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa. Momentti sisältäisi myös täytäntöönpanoa koskevan vanhentumissäännöksen, jonka mukaan seuraamusmaksu vanhenisi viiden vuoden kuluttua lainvoiman saaneen päätöksen antamisesta. Seuraamusmaksun täytäntöönpanon vanhentumisajaksi olisi perusteltua säätää viisi vuotta sen määräämistä koskevan lainvoimaisen päätöksen antamisesta, sillä se vastaisi sakkorangaistukselle säädettyä vanhentumisaikaa. 

7.4  Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa

1 §. Soveltamisala. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jolla lain soveltamisalaa laajennettaisiin kattamaan lainvalvontaviranomaisten tiedonsaanti eräistä eurooppalaisista tietojärjestelmistä terrorismirikosten ja vakavien rikosten estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi. 

Lain soveltamisala on voimassa olevassa pykälässä rajattu koskemaan ainoastaan poliisilain 1 luvun 1 §:ssä tarkoitettujen poliisille kuuluvien tehtävien suorittamiseksi tarpeellisten henkilötietojen käsittelyä. Soveltamisalaa olisi tarpeen muuttaa, koska ehdotetussa 18 a §:ssä säädettäisiin keskitetysti kaikkien viranomaisten lainvalvontatarkoituksessa tapahtuvasta tiedonsaannista. Tiedonsaantia koskevia säännöksiä sovellettaisiin siten poliisille kuuluvien tehtävien lisäksi myös muiden lainvalvontaviranomaisten tehtävien suorittamiseksi tarpeellisten henkilötietojen käsittelyyn. Vastaavaa poliisin henkilötietolakiin keskitettyä sääntelyä on ehdotettu myös Eurodac-järjestelmän ja VIS-järjestelmän osalta esityksessä HE 35/2021 vp. 

3 §.Määritelmät. Pykälään lisättäisiin EES- ja ETIAS-asetusten määritelmät, koska asetuksiin viitattaisiin myöhemmin laissa. Pykälän 6 kohdan Eurodac-asetusta koskeva määritelmä säilyisi asiasisällöllisesti ennallaan. 

18 a §.Tietojen saanti rajanylitystietojärjestelmästä ja ETIAS-keskusjärjestelmästä terrorismirikosten ja vakavien rikosten estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi. EES-asetuksen 29 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä yksi tai useampi keskusyhteyspiste, jonka kautta nimetyt kansalliset viranomaiset voivat pyytää rajanylitystietojärjestelmästä tietoja terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi. Vastaava säännös ETIAS-keskusjärjestelmän osalta sisältyy ETIAS-asetuksen 50 artiklaan. 

Terrorismirikoksella tarkoitetaan EES-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 24 alakohdan mukaan rikosta, joka kansallisessa oikeudessa määritellään rikokseksi ja joka on jokin terrorismin torjumisesta sekä neuvoston puitepäätöksen 2002/475/YOS korvaamisesta sekä neuvoston päätöksen 2005/671/YOS muuttamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2017/541 (jäljempänä terrorismidirektiivi) tarkoitetuista rikoksista tai niitä vastaava rikos. ETIAS-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 15 alakohdan mukaan terrorismirikoksella tarkoitetaan yleisesti rikosta, joka on terrorismidirektiivissä tarkoitettu rikos tai sitä vastaava rikos. Pykälässä viitattaisiin tältä osin rikoslain 34 a luvun niihin säännöksiin, jotka kuuluvat terrorismidirektiivin soveltamisalaan. 

Vakavalla rikoksella tarkoitetaan EES-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 25 alakohdan ja ETIAS-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 16 alakohdan mukaan rikosta, joka on jokin eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2002/584/YOS 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista rikoksista tai niitä vastaava rikos, jos siitä voi seurata kansallisen oikeuden mukaan vapaudenmenetyksen käsittävä rangaistus tai turvaamistoimenpide, jonka enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta. 

Vakavien rikosten osalta säännöksessä viitattaisiin rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annettuun lakiin (1286/2003), jolla puitepäätös 2002/584/YOS on pantu kansallisesti täytäntöön. Lisäksi edellytettäisiin EES-asetuksen ja ETIAS-asetuksen vaatimusten mukaisesti, että rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kolme vuotta vankeutta. 

Säännöksessä tarkoitettuihin rikoksiin voi rikoslain 34 a luvussa tarkoitettujen terrorististen rikosten lisäksi kuulua muun muassa seuraavia rangaistavaksi säädettyjä tekoja, edellyttäen, että teoille rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annetussa laissa mahdollisesti asetetut lisäedellytykset täyttyvät: 11 luvun 1 ja 2 §:n joukkotuhontaa koskevat rikokset, 3 ja 4 §:n ihmisoikeuksien loukkaamista koskevat rikokset, 4 a, 4 b, 5 ja 6 §:n sodankäyntirikokset, 7 a §:n jalkaväkimiinakiellon rikkominen, 8 §:n kemiallisen aseen kiellon rikkominen ja 9 §:n biologisen aseen kiellon rikkominen sekä 10 a §:n törkeä kiihottaminen kansanryhmää vastaan, 12 luvun 2 §:ssä tarkoitettu sotaan yllyttäminen, 16 luvun 7 §:n rekisterimerkintärikos sekä 14 ja 14 b §:n lahjusrikokset, 17 luvun 8 a §:n törkeä laittoman maahantulon järjestäminen, 20 luvun 1, 2 ja 4 §:n seksuaalirikokset sekä 6, 7 ja 7 b §:n lapsen seksuaalista hyväksikäyttöä koskevat rikokset, 21 luvun 1—4, 6 ja 6 a §:n henkeen ja terveyteen kohdistuvat rikokset, 25 luvun 2, 3, 3 a, 4 ja 4 a §:n vapauteen kohdistuvat rikokset, 28 luvun 2 §:n törkeä varkaus ja 5 §:n törkeä kavallus, 29 luvun 2, 4 b, 6 ja 7 a §:n petosrikokset, 31 luvun 1 §:n ryöstö, 2 §:n törkeä ryöstö, 2 a §:n törkeän ryöstön valmistelu ja 4 §:n törkeä kiristys, 32 luvun 2 ja 3 §:n kätkemisrikokset ja 7 §:n törkeä rahanpesu, 33 luvun 2 §:n törkeä väärennys, 34 luvun 1—3 §:n tuhotyö, 6 §:n ydinräjähderikos ja 11 §:n kaappaus, 36 luvun 2 §:n törkeä petos sekä 7 §:n törkeä kiskonta, 37 luvun 1 ja 2 §:n rahanväärennysrikokset ja 9 §:n törkeä maksuvälinepetos, 38 luvun 4, 6, 7 b ja 8 a §:n tieto- ja viestintärikokset, 40 luvun 2 ja 4 a §:n lahjusrikokset, 44 luvun 7 §:n törkeä dopingrikos, 48 luvun 2 §:n törkeä ympäristön turmeleminen ja 5 a §:n törkeä luonnonsuojelurikos, 50 luvun 2 §:n törkeä huumausainerikos ja 4 a §:n törkeä huumausainerikoksen edistäminen sekä 51 luvun 4 §:n törkeä markkinoiden manipulointi. 

Pykälässä käytettäisiin vakiintuneita käsitteitä rikosten ennalta estäminen, paljastaminen ja selvittäminen, jotka ovat poliisilaissa tarkoitettuja poliisin tehtäviä, rajavartiolaissa ja rikostorjunnasta Rajavartiolaitoksessa annetussa laissa tarkoitettuja Rajavartiolaitoksen tehtäviä, rikostorjunnasta Tullista annetussa laissa tarkoitettuja Tullin tehtäviä sekä sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta puolustusvoimissa annetussa laissa tarkoitettuja Puolustusvoimien tehtäviä. 

EES- ja ETIAS-asetusten mukaan nimetty viranomainen ja keskusyhteyspiste voivat kuulua samaan organisaatioon, mutta keskusyhteyspisteen on oltava erillinen nimetyistä viranomaisista, ja sen on toimittava täysin riippumattomasti. Keskusrikospoliisiin sijoitettava keskusyhteyspiste käsittelisi poliisin, suojelupoliisin, Rajavartiolaitoksen ja Puolustusvoimien esittämät pyynnöt ja Tulliin sijoitettava keskusyhteyspiste vastaisi lainvalvontakyselyistä Tullin hallinnonalalla. 

Keskusrikospoliisin tehtävänä on poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 9 §:n mukaan muun muassa torjua kansainvälistä, järjestäytynyttä, ammattimaista, taloudellista ja muuta vakavaa rikollisuutta. Keskusrikospoliisi toimii kansainvälisen rikospoliisiyhteistyön keskuksena Suomessa. Tullin hallinnosta annetun lain (960/2012) 2 §:n mukaan Tullin tehtävänä on muun muassa huolehtia tullirikosten estämisestä, paljastamisesta ja selvittämisestä. Tullirikollisuuteen kuuluu usein kansainvälistä, järjestäytynyttä, ammattimaista, taloudellista ja muuta vakavaa rikollisuutta. Keskusrikospoliisilla ja Tullilla on jo voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti useita kansainväliseen tiedonvaihtoon liittyviä tehtäviä. Keskusrikospoliisissa toimii esimerkiksi VIS-järjestelmän keskusyhteyspiste ja Eurodac-järjestelmän kansallinen yhteyspiste, jotka vastaavat järjestelmiin tehtävistä lainvalvontakyselyistä. Myös Tullissa toimii VIS-järjestelmän keskusyhteyspiste, joka vastaa järjestelmään tehtävistä lainvalvontakyselyistä Tullin hallinnonalalla. Keskusrikospoliisilla ja Tullilla on siten hyvät edellytykset vastata myös EES-järjestelmään ja ETIAS-keskusjärjestelmään tehtävien lainvalvontakyselyiden yhteyspisteiden toiminnasta. Keskusrikospoliisin ja Tullin vastuulla on varmistaa keskusyhteyspisteiden mahdollisuus hoitaa tehtäväänsä riippumattomasti. 

27 a §.Henkilötietojen luovuttaminen rajanylitystietojärjestelmään ja Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmään. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, jossa säädettäisiin poliisin käsittelemien henkilötietojen luovuttamisesta rajanylitystietojärjestelmään ja Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmään. Luovutettavat tiedot rajattaisiin 5–8, 11 ja 12 §:ssä tarkoitettuihin tietoihin. 

EES- ja ETIAS-asetukset ovat suoraan sovellettavaa oikeutta. Tiedonluovutuksesta olisi kuitenkin tarpeen säätää ottaen huomioon ne edellytykset, jotka salassapidon murtavalle sääntelylle on julkisuuslain 29 §:ssä asetettu. Pykälässä tarkoitetussa henkilötietojen luovuttamisessa olisi noudatettava EES- ja ETIAS-asetuksia, joissa on säädetty kummankin järjestelmän osalta tietojen tallentamisen edellytyksistä sekä tallennettavien tietojen sisällöstä. 

ETIAS-asetuksen 34 artiklassa tarkoitettu ETIAS-seurantalista on osa ETIAS-keskusjärjestelmää, jossa käsiteltävien tietojen rekisterinpitäjä Suomen tallentamien tietojen osalta on rajavartiolain 18 §:ssä tarkoitettu kansallinen ETIAS-yksikkö. Tiedot ETIAS-seurantalistalle olisi sen vuoksi luovutettava kansallisen ETIAS-yksikön välityksellä. ETIAS-asetus sisältää harkinnanvaraa seurantalistalle tallennettavien tietojen suhteen. Tältä osin tietojen luovuttamisessa olisi noudatettava kansallisessa lainsäädännössä tietojen käsittelytarkoituksille asetettuja rajoituksia. 

52 §.Tietojen saanti. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin suojelupoliisin oikeudesta saada kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi välttämättömät rajavalvonnan sekä rajaturvallisuuden ja rajajärjestyksen ylläpitämisen yhteydessä kerätyt biometriset tiedot. Samalla nykyinen 3 momentti siirtyisi 4 momentiksi. 

Rajanylittäjien biometrisiä valokuvia ei tällä hetkellä kerätä ja tallenneta massamaisesti, vaikka rajavartiolain 28 § ja Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 § mahdollistavat näiden tietojen käsittelyn. Jatkossa biometriset tiedot kerätään rajanylityksen yhteydessä säännönmukaisesti EES-asetuksen soveltamisalalla, eli niistä kolmannen maan kansalaisista, joille on myönnetty pääsy jäsenvaltioiden alueelle lyhytaikaista oleskelua varten. EES-asetuksen 40 artiklan mukaan jäsenvaltio saa säilyttää kansallisessa rajanylitystietojärjestelmässään EES-järjestelmään tallentamansa aakkosnumeeriset tiedot. Säännös koskee rajanylitystietojen massamaista säilyttämistä rajavalvonnan tarkoituksessa. Näistä rajanylitystiedoista säädettäisiin Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 §:ään ehdotettavassa uudessa 2 a kohdassa. 

Biometriset tiedot tallennetaan rajavalvonnan tarkoituksessa ainoastaan EES-järjestelmään. Ehdotettu suojelupoliisin tiedonsaantioikeus kohdistuisi käytännössä näihin suoraan EES-järjestelmään tallennettaviin tietoihin. Samalla, kun rajatarkastusviranomainen keräisi ja tallentaisi EES-asetuksen edellyttämällä tavalla biometriset tiedot EES-järjestelmään, se tallentaisi tiedot myös suojelupoliisin rekisterinpidossa olevaan järjestelmään siinä laajuudessa kuin suojelupoliisi katsoisi sen välttämättömäksi. Biometrisiä tietoja ei siten tallennettaisi edes väliaikaisesti Rajavartiolaitoksen rekisteriin, vaan kyse olisi rajavalvonnan yhteydessä käsiteltävien biometristen tietojen siirtämisestä suoraan suojelupoliisin rekisterinpitoon. Biometrisiä tietoja saisi tämän jälkeen käsitellä ainoastaan kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Oikeus käyttää tallennettuja biometrisiä tietoja olisi aina sidottu yksittäiseen virkatehtävään, jonka suorittamiseksi tietoja on välttämätöntä käsitellä. 

EES-asetuksen 22 johdantokappaleen mukaan terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjunnassa on välttämätöntä, että nimetyillä viranomaisilla on tehtäviensä hoitamiseksi käytössään mahdollisimman ajan tasalla olevat tiedot EU:n alueelle saapuneista kolmansien maiden kansalaisista. Vastaavasti kansallisen turvallisuuden suojaamisesta vastaavilla viranomaisilla on tarve saada tieto maahan saapuneista henkilöistä ja luotettavasti tunnistaa nämä henkilöt. Tarve henkilön tunnistamiseen ilmenee usein niin lainvalvonta- kuin tiedustelutarkoituksissa vasta jälkikäteisesti. Tämän vuoksi olisi välttämätöntä tallentaa tiedot säännönmukaisesti rajatarkastusten yhteydessä. 

Valtion suvereniteetin kannalta on keskeistä varmistaa, että Suomen alueella ei oleskele henkilöitä, joiden epäillään vaarantavan kansallista turvallisuutta. Jotta voidaan torjua kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, on keskeistä, että kansallisesta turvallisuudesta vastaavilla viranomaisilla on täydelliset tiedot niistä kolmannen maiden kansalaisista, jotka ovat saapuneet Suomeen. Lähtökohtaisesti maahan saapuva ulkomaalainen on tietoinen siitä, että hänen maahantuloedellytyksiään arvioidaan myös valtion keskeisten etujen suojaamiseksi. 

Rajanylitystiedot muodostavat keskeisen tietolähteen suojelupoliisin toiminnassa. Laittoman tiedustelutoiminnan valmistelemiseen tai harjoittamiseen liittyy tyypillisesti matkustamista valtioiden välillä. Terrorismi on usein luonteeltaan kansainvälistä, jossa useita eri kansalaisuuksia olevat toimijat ovat sijoittautuneena eri valtioihin tai konfliktialueelle, joiden välillä he liikkuvat. Rajanylitystietojen avulla voidaan tunnistaa esimerkiksi Suomeen matkustanut tiedusteluasiamies tai terrorismintorjunnan kohdehenkilö. Myös tiedusteluasiamiesten tai terrorismiin liittyvien henkilöiden liikkeiden jälkikäteisessä selvittämisessä rajanylitystiedot ovat välttämätön tietolähde. 

Ääriliikkeiden ja väkivaltaisen ekstremismin torjuntaan liittyen saatetaan saada tiedustelutieto, jonka mukaan jokin äärijärjestöön kuuluva henkilö matkustaa Suomeen osallistuakseen Suomessa äärijärjestön järjestämään mielenosoitukseen, jonka voidaan esimerkiksi aiempien kokemusten valossa arvioida olevan väkivaltainen. Rajanylitystiedot ovat myös välttämättömiä sellaisten kansallisten turvallisuuteen kohdistuvien uhkien selvittämisessä, jotka eivät todennäköisesti koskaan voi muodostua rikokseksi. Tiedot saattavat olla tarpeellisia esimerkiksi rajat ylittävän hybridivaikuttamisen torjunnassa. Biometriset tiedot, erityisesti henkilöiden kasvokuvat, voivat olla erittäin tärkeitä edellä mainittujen tehtävien suorittamiseksi vastaavasti kuin lainvalvontatarkoituksissa. Aakkosnumeeristen tietojen avulla ei voida samalla tavoin yksilöidä henkilöä kuin esimerkiksi kasvokuvan avulla. 

Ehdotetulla tiedonsaantisäännöksellä varmistettaisiin, että Suomen rajatarkastusviranomaisten EES-järjestelmään tallentamat biometriset tiedot olisivat riittävässä laajuudessa käytettävissä myös kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Biometrisia tietoja tulisi tallentaa ehdotetun momentin nojalla säännönmukaisesti ainoastaan siltä osin kuin se on välttämätöntä tietojen käsittelyn tarkoituksen saavuttamiseksi. EES-asetuksen mukaan rajatarkastusten yhteydessä EES-järjestelmään tallennetaan sekä kasvokuvia että sormenjälkiä. Esityksen valmistelun aikana arvioitiin, että EES-järjestelmän toimintaperiaatteiden vuoksi molempia biometrisia tietoja ei lähtökohtaisesti olisi välttämätöntä tallentaa säännönmukaisesti kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että henkilöstä olisi käytettävissä toinen vahvasti yksilöivä tunniste, jolla maahantulon yhteydessä annetut tiedot voidaan yksilöidä maahan tulleeseen henkilöön. Tämä tunniste tallennettaisiin säännönmukaisesti ja sitä säilytettäisiin 57 §:ssä ehdotetun poistoajan mukaisesti. Useimmissa tapauksissa tietojen käsittelyn tarkoitus voidaan saavuttaa rajoittamalla biometristen tietojen kansallinen tallentaminen ainoastaan kasvokuviin. Joissakin tilanteissa voi kuitenkin olla perusteltua tallentaa kansalliseen järjestelmään myös maahantulijan sormenjälki henkilön yksilöimiseksi. Suojelupoliisilla olisi rekisterinpitäjänä velvollisuus arvioida, että erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely minimoidaan. Tallennettavien tietoluokkien rajaamista lainsäädännön tasolla vaikeuttaa osin se, että tietojärjestelmiä ja menettelyjä vasta kehitetään. 

Lain 48 §:ssä säädetään suojelupoliisin oikeudesta käsitellä henkilötietoja, jotka ovat tarpeen kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi, valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta uhkaavien toimintojen ja hankkeiden estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi sekä valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta uhkaavien rikosten estämiseksi ja paljastamiseksi. Henkilötietojen käsittely perustuu käsittelytarkoituksen osalta rikosasioiden tietosuojalain 1 §:n 2 momentin 2 kohtaan ja biometristen tietojen käsittelyn osalta mainitun lain 11 §:ään. Suojelupoliisi saa lain 49 §:n 2 momentin mukaan käsitellä tehtäviensä suorittamiseksi välttämättömiä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia henkilötietoja. Tietoja käytettäisiin aina tietyn yksittäisen suojelupoliisin laissa säädetyn virkatehtävän hoitamiseksi. Biometristen tietojen keräämisen toimivalta perustuu puolestaan EES-asetukseen, joten käsiteltävien tietojen sisältö ja laajuus määräytyisi tyhjentävästi EES-asetuksen perusteella. Biometrisiä tietoja ei tallennettaisi esimerkiksi Suomen tai Schengen-maiden kansalaisista. 

Ehdotetussa sääntelyssä olisi kyse henkilötietojen itsenäisestä ja alkuperäisestä käsittelytarkoituksesta. Vaikka Rajavartiolaitoksella on kansalliseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä, keskeinen siviilitiedusteluviranomainen on suojelupoliisi. Tietojenkäsittelyn minimoimiseksi ja rekisterinpitovastuun tarkoituksenmukaiseksi jakautumiseksi kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi tallennettavien tietojen rekisterinpito olisi suojelupoliisilla. Suojelupoliisi vastaisi rekisterinpitäjänä biometristen tietojen käsittelyn lainmukaisuudesta. Säännöksen mukaan tiedot tulisi säilyttää erillään muista suojelupoliisin käsittelemistä tiedoista. 

Tietoja voitaisiin luovuttaa edelleen kotimaan viranomaisille lain 50 §:n mukaisesti ja ulkomaan viranomaisille 51 §:n mukaisesti. Kyse olisi luovuttamisesta yksittäistapauksissa. Muilla viranomaisilla ei ole toistaiseksi ollut suojelupoliisin rekistereihin tiedonhallintalaissa tarkoitettua teknistä rajapintaa (22 §) tai katseluyhteyttä (23 §). Koska biometriset tiedot säilytettäisiin erillään muista suojelupoliisin käsittelemistä tiedoista, niihin olisi mahdollisuus antaa pääsy kansallisen turvallisuuden suojaamisen käsittelytarkoituksessa myös muille viranomaisille ja erityisesti Puolustusvoimille. Puolustusvoimien osalta kyse olisi erityisesti sotilaallisen maanpuolustuksen ja laittoman tiedustelutoiminnan torjunnan tehtävistä. Puolustusvoimilla on henkilötietojen käsittelystä Puolustusvoimissa annetun lain (332/2019) 37 §:n mukaan oikeus saada tietoja poliisin henkilörekistereistä sotilastiedustelutehtävien hoitamista varten. Suojelupoliisin kansainvälisessä yhteistoiminnassa rajanylitystietoja voitaisiin luovuttaa toiselle turvallisuuspalvelulle esimerkiksi tilanteessa, jossa vieraan valtion tiedustelupalvelun edustajaksi tunnistettu henkilö saapuu Suomeen ja hänen toiminnallaan epäillään olevan yhteys johonkin toiseen maahan. 

57 §.Tietojen poistaminen. Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin 52 §:n uuden 3 momentin mukaisesti saatujen biometristen tietojen poistamisesta. Koska biometriset tiedot liittyvät Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 §:n 2 momentin uudessa 2 a kohdassa tarkoitettuihin aakkosnumeerisiin rajanylitystietoihin, niiden säilytysaika olisi näitä tietoja vastaava. Säännöksessä viitattaisiin Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 40 §:n 2 momentin 5 a kohtaan, jonka mukaan tiedot olisi poistettava EES-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta henkilöstä (vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön perheenjäsen) yhden vuoden kuluttua tiedon rekisteriin merkitsemisestä ja muusta henkilöstä kolmen vuoden kuluttua tiedon rekisteriin merkitsemisestä, ellei tietoa ole tullut EES-asetuksen 35 artiklan mukaisesti poistaa aiemmin. 

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota biometristen tietojen säilytysaikaan ja katsonut, että tietoja tulee säilyttää vain sen ajan, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on tallennettu (esim. PeVL 13/2017 vp). Kansallisen turvallisuuden suojaamiseen liittyvät suojelupoliisin ja Puolustusvoimien tehtävät ovat useimmiten pitkäkestoisia ja edellyttävät tiedonhankintaa useamman vuoden takaisista tapahtumista. Tähän nähden ehdotettua säilytysaikaa voidaan pitää välttämättömänä ja perustuslain näkökulmasta oikeasuhtaisena. Säilytysaika olisi myös merkittävästi lyhyempi kuin muita suojelupoliisin käsittelemiä henkilötietoja koskeva kahdenkymmenenviiden vuoden säilytysaika. 

7.5  Laki henkilötietojen käsittelystä Tullissa

5 §.Määritelmät. Pykälään lisättäisiin EES- ja ETIAS-asetusten määritelmät, koska asetuksiin viitattaisiin myöhemmin laissa. Pykälän 5 kohdan Europol-asetusta koskeva määritelmä säilyisi asiasisällöllisesti ennallaan. 

24 a §.Henkilötietojen luovuttaminen rajanylitystietojärjestelmään ja Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmään. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, jossa säädettäisiin Tullin käsittelemien henkilötietojen luovuttamisesta rajanylitystietojärjestelmään ja Euroopan matkustustieto- ja -lupajärjestelmään. Luovutettavat tiedot rajattaisiin 7–10 ja 13 §:ssä tarkoitettuihin tietoihin. 

EES- ja ETIAS-asetukset ovat suoraan sovellettavaa oikeutta. Tiedonluovutuksesta olisi kuitenkin tarpeen säätää ottaen huomioon ne edellytykset, jotka salassapidon murtavalle sääntelylle on julkisuuslain 29 §:ssä asetettu. Pykälässä tarkoitetussa henkilötietojen luovuttamisessa olisi noudatettava EES- ja ETIAS-asetuksia, joissa on säädetty kummankin järjestelmän osalta tietojen tallentamisen edellytyksistä sekä tallennettavien tietojen sisällöstä. 

ETIAS-asetuksen 34 artiklassa tarkoitettu ETIAS-seurantalista on osa ETIAS-keskusjärjestelmää, jossa käsiteltävien tietojen rekisterinpitäjä Suomen tallentamien tietojen osalta on rajavartiolain 18 §:ssä tarkoitettu kansallinen ETIAS-yksikkö. Tiedot ETIAS-seurantalistalle olisi sen vuoksi luovutettava kansallisen ETIAS-yksikön välityksellä. ETIAS-asetus sisältää harkinnanvaraa seurantalistalle tallennettavien tietojen suhteen. Tältä osin tietojen luovuttamisessa olisi noudatettava kansallisessa lainsäädännössä tietojen käsittelytarkoituksille asetettuja rajoituksia. 

7.6  Laki sakon täytäntöönpanosta

1 §.Lain soveltamisala. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 17 kohta, jossa todettaisiin, että sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä pannaan täytäntöön myös ulkomaalaislain 179 §:ssä tarkoitettu liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu. 

7.7  Laki lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa

16 §.Maksuaika. Rangaistusluontoiset seuraamusmaksut rinnastuvat ankaruudeltaan sakkorangaistukseen, joten niille ei tulisi hallinnollisten seuraamusten sääntelyperiaatteiden mukaan periä viivästyskorkoa, ellei sitä pidetä sääntelyn erityispiirteiden vuoksi tarpeellisena. Pykälän säännös viivästyskorosta poistettaisiin, koska sääntelyssä ei ole tunnistettu sellaisia erityispiirteitä, jotka puoltaisivat erääntyneelle lentoliikenteen harjoittajan seuraamusmaksulle perittävän viivästyskoron tarpeellisuutta. 

17 §.Seuraamusmaksun täytäntöönpano ja muutoksenhaku. Pykälän 3 momentissa muutettaisiin seuraamusmaksun vanhentuminen alkamaan lainvoimaisen päätöksen antamisesta sen tekemisen sijasta, jotta säännös noudattaisi hallinnollisten seuraamusten sääntelyperiaatteita ja vastaisi muuta voimassa olevaa seuraamusmaksusääntelyä. 

10.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevia asetuksia täydentäväksi lainsäädännöksi (HE 35/2021 vp). Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi osittain samoja Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Tullin henkilötietolakien säännöksiä, joita ehdotetaan muutettavaksi myös tässä esityksessä. Sääntely olisi tarvittavin osin yhteensovitettava eduskuntakäsittelyn aikana. 

Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys laeiksi ulkomaalaislain ja henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain 3 ja 5 §:n muuttamisesta (HE 122/2021 vp). Esityksessä ehdotetaan muutoksia osin samoihin ulkomaalaislain 3, 40 ja 142 §:ään kuin tässä esityksessä. Sääntely olisi tarvittavin osin yhteensovitettava eduskuntakäsittelyn aikana. 

10.2  Suhde talousarvioesitykseen

EES- ja ETIAS-asetusten kansallinen täytäntöönpano edellyttää lisärahoitusta vuoden 2022 talousarviosta Maahanmuuttovirastolle, poliisille, tietosuojavaltuutetun toimistolle, Oikeusrekisterikeskukselle ja ulkoministeriölle. Kustannukset liittyvät tietojärjestelmämuutoksiin, laite- ja ohjelmistohankintoihin sekä henkilöresurssilisäyksiin. Tietosuojavaltuutetun toimiston osalta kustannukset on huomioitu vuoden 2022 varsinaisessa talousarvioesityksessä osana sisäministeriön hallinnonalan EU-tietojärjestelmiin liittyviä kustannuksia ja ulkoministeriön osalta osana EU-järjestelmien yhteentoimivuuteen liittyviä kustannuksia. Maahanmuuttoviraston, poliisin ja Oikeusrekisterikeskuksen osalta lisärahoitusta ehdotetaan vuoden 2022 täydentävään talousarvioesitykseen. 

Maahanmuuttoviraston momentille 26.40.01 ehdotetaan vuoden 2022 täydentävään talousarvioesitykseen EES-järjestelmän henkilöstökustannuksiin 196 000 euroa ja tietojärjestelmäkehitykseen ja -ylläpitoon, ohjelmistopäivityksiin sekä laitehankintoihin 556 000 euroa.  

Poliisin toimintamenomomentille 26.10.01 ehdotetaan vuoden 2022 täydentävään talousarvioesitykseen yhteensä 623 000 euroa, josta henkilöstökustannuksiin 210 000 euroa ja tietojärjestelmien muutos- ja ylläpitokustannuksiin sekä laitehankintoihin 413 000 euroa.  

Oikeusrekisterikeskuksen momentille 25.01.05 ehdotetaan vuoden 2022 täydentävään talousarvioesitykseen 75 000 euroa EES- ja ETIAS-järjestelmien toimeenpanoon liittyviin kustannuksiin. 

Oikeusministeriön momentille 25.01.03 esitetään vuoden 2022 talousarvioesityksessä 166 000 euroa sisäministeriön lakihankkeisiin pohjautuviin lisämenoihin tietosuojavaltuutetulle (EU-järjestelmiä koskevat hankkeet). Esityksessä on huomioitu myös EES- ja ETIAS-järjestelmien edellyttämät lisätehtävät (1 htv). 

Ulkoministeriön momentille 24.01.01 esitetään vuoden 2022 talousarvioesityksessä 1 300 000 euroa EU-tason yhteensopiviin tietojärjestelmiin liittyviin kustannuksiin. Esityksessä on huomioitu myös EES-järjestelmän edellyttämät muutokset kansalliseen viisumijärjestelmään sekä EES-järjestelmän edellyttämän kansallisen tietoliikenneratkaisun ylläpitokustannukset. 

11.1  Kansallisen liikkumavaran käyttö

EES- ja ETIAS-asetukset ovat suoraan velvoittavia ja sellaisenaan sovellettavia jäsenvaltioissa. EU-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallista sääntelyä ei saa antaa asetuksen soveltamisalalla, ellei asetus nimenomaisesti velvoita tai valtuuta täydentävään kansalliseen sääntelyyn tai muuhun päätöksentekoon (tuomio 10.10.1973, Variola, 34/73; tuomio 2.2.1977, Amsterdam Bulb, 50/76). Perustuslakivaliokunta on todennut, että siltä osin kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (PeVL 25/2005 vp ja PeVL 1/2018 vp). Valiokunta on tämän johdosta painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 1/2018 vp, PeVL 26/2017 vp, PeVL 2/2017 vp ja PeVL 44/2016 vp). 

Molemmat asetukset sisältävät velvoitteita nimetä tietyt toimivaltaiset viranomaiset, mutta jättävät nimeämistavan kansalliseen harkintaan. Lisäksi asetukset sisältävät kansallista liikkumavaraa henkilötietojen käsittelyn ja seuraamusten osalta. Esityksessä ehdotetaan, että lain tasolla nimettäisiin kansallinen ETIAS-yksikkö sekä EES- ja ETIAS-järjestelmien lainvalvontakäyttöä varten perustettavista keskusyhteyspisteistä vastaavat viranomaiset. Lisäksi laissa täsmennettäisiin, mikä viranomainen toimii EES- ja ETIAS-järjestelmissä käsiteltävien henkilötietojen rekisterinpitäjänä. 

Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana myös sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (PeVL 51/2006 vp). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Kun viranomaiselle annetaan uusia tehtäviä, niiden tulisi sopia tälle viranomaiselle. Lailla säätämiseen kohdistuu myös yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (PeVL 10/2016 vp). Ehdotetut viranomaisten uudet tehtävät täydentävät kyseisten viranomaisten voimassa olevan lainsäädännön mukaisia tehtäviä. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia viranomaisten toimivaltuuksiin. 

Kansallisen liikkumavaran käyttöä henkilötietojen käsittelyssä ja seuraamusten osalta on kuvattu tarkemmin jäljempänä. 

11.2  Henkilötietojen käsittelyä koskeva sääntely

Esitys on merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Pykälän 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavaraa rajoittaa tämän säännöksen lisäksi myös se, että henkilötietojen suoja sisältyy osittain samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa (ks. esim. PeVL 13/2016 vp, s. 3—4). Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan. Valiokunta on painottanut, että EU:n henkilötietojen käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä sovellettaessa on otettava huomioon mainitut perusoikeuskirjan artiklat kiinnittäen huomiota siihen, että EU:n tuomioistuimen antamat tuomiot määrittävät näiltä osin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan keskeistä sisältöä (PeVL 14/2018 vp). 

Perustuslakivaliokunnalla on verrattain runsaasti lausuntokäytäntöä henkilötietojen suojasta (ks. tuoreesta lausuntokäytännöstä kokoavasti esim. PeVL 4/2021 vp viittauksineen). Valiokunta on yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla tarkistanut kantaansa henkilötietojen suojasta lailla säätämisen vaatimuksen osalta. Valiokunnan mielestä henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Myös sääntelyn selkeyden vuoksi kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee jatkossa suhtautua pidättyvästi ja rajata sellaisen säätäminen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen antaman kansallisen liikkumavaran puitteissa. Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla (ks. esim. PeVL 51/2018 vp ja PeVL 14/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt myös erityistä huomiota sääntelytarpeeseen silloin, kun henkilötietoja käsittelee viranomainen (PeVL 14/2018 vp). 

Perustuslakivaliokunta katsoi osana perustuslain 10 §:n tulkintakäytäntöön kohdistuvaa tarkistusta, että toisin kuin suoraan sovellettava yleinen tietosuoja-asetus, rikosasioiden tietosuojadirektiivi ei sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on tällaisissa perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edelleen arvioitava valiokunnan aiemman sääntelyn lakitasoisuutta, täsmällisyyttä ja kattavuutta korostaneen käytännön pohjalta. Merkityksellistä tässä suhteessa on, että rikosasioiden tietosuojalaki on soveltamisalallaan yleislakina sovellettavaksi tuleva laki, jota on tarkoitus täydentää eri hallinnonaloja koskevalla erityislainsäädännöllä. Henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan kuitenkin joiltain osin täyttää myös yleisentietosuoja-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (ks. PeVL 14/2018 vp, PeVL 26/2018 vp ja PeVL 51/2018 vp). 

EES- ja ETIAS-asetuksissa tarkoitetussa henkilötietojen käsittelyssä on kyse yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvasta henkilötietojen käsittelystä lukuun ottamatta lainvalvontatarkoituksessa suoritettavia tiedonhakuja. Lakiehdotuksissa tarkoitettuun henkilötietojen käsittelyyn sovellettava yleislainsäädäntö määrittyisi siten tietojen käsittelytarkoituksen mukaisesti. Henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin yleistä tietosuoja-asetusta ja sitä täydentävää kansallista tietosuojalakia tai rikosasioiden tietosuojalakia näiden yleissäädösten soveltamisalaa koskevien säännösten mukaisesti. 

11.3  Henkilötietojen kansallinen käsittely ja luovuttaminen

Viranomaiset käsittelevät henkilötietoja EES- ja ETIAS-järjestelmiä koskevien asetusten mukaisesti lakisääteisten velvoitteidensa noudattamiseksi, jolloin esitetty yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluva henkilötietojen käsittely perustuu asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Esityksessä ehdotettu täydentävä sääntely perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan mukaiseen kansalliseen liikkumavaraan. Liikkumavaran puitteissa kansallisessa lainsäädännössä voidaan antaa tarkempia säännöksiä esimerkiksi yhteisöistä, joille ja tarkoituksista joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa. Mainitun 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Mikäli tietoja käsitellään muuhun kuin niiden alkuperäiseen keräämistarkoitukseen, on sääntelyä arvioitava käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatetta vasten siten kuin tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 4 kohdassa säädetään. Sääntelyn on oltava välttämätön ja oikeasuhtainen toimenpide yleisen tietosuoja-asetuksen 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden turvaamiseksi. EES- ja ETIAS-asetuksen mukaisesti käsiteltäviin henkilötietoihin sisältyy myös yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja, joita koskevaa sääntelyä kuvataan tarkemmin jäljempänä. 

Suomi käyttäisi EES-asetuksen 40 artiklan salliman kansallisen liikkumavaran ja ylläpitäisi myös jatkossa kansallista rajanylitystietojärjestelmää. Henkilöiden rajanylityksiä koskevien tietojen tallentaminen ja hyödyntäminen merkitsee puuttumista yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Rajavalvontaan liittyvästä henkilötietojen käsittelystä säädetään Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7 §:ssä. Kansallisen rajanylitystietojärjestelmän tietosisältö säilyisi nykyistä vastaavana. Järjestelmään tallennettaisiin jatkossakin myös lisätietoja, joita ei tallenneta EES-järjestelmään (esimerkiksi tiedot ajoneuvoista ja rajanylityksen tarkoituksesta). Henkilötietojen käsittelyssä huomioitaisiin yleislainsäädännön mukaiset tietojen minimoinnin ja käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteet. Säilytysajoista säädettäisiin täsmällisesti, ja henkilötietojen käsittelyssä muuhun kuin alkuperäiseen käsittelytarkoitukseen noudatettaisiin voimassa olevan lain säännöksiä. EES-asetuksessa tarkoitettujen biometristen tietojen käsittelyä kuvataan tarkemmin jäljempänä. 

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään kiinnittänyt huomiota siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta tarpeellisiin tietoihin, jos tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on valiokunnan mukaan pitänyt sisällyttää vaatimus tietojen välttämättömyydestä jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 31/2017 sekä PeVL 17/2016 vp ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (ks. esim. PeVL 71/2014 vp, PeVL 62/2010 vp ja PeVL 59/2010 vp). Valiokunta on käytännössään arvioinut myös arkaluonteisten tietojen käsittelyn sallimisen koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 37/2013 vp). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (esim. PeVL 15/2018 vp ja PeVL 38/2016 vp). 

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Tullin oikeudesta luovuttaa henkilötietoja EES- ja ETIAS-järjestelmiin. EES- ja ETIAS-asetukset ovat suoraan sovellettavaa oikeutta, ja asetuksissa määritellään täsmällisesti järjestelmiin tallennettavien tietojen sisältö. Julkisuuslain 29 §:n mukaisesti salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta tulee kuitenkin säätää erikseen. Ehdotettu kansallinen sääntely on arvioitu tarpeelliseksi salassapidon murtavalle sääntelylle asetettujen edellytysten vuoksi. EES- ja ETIAS-järjestelmiin säännösten nojalla luovutettavat tiedot liittyvät tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön ja ovat siten yleisen tietosuoja-asetuksen ja rikosasioiden tietosuojalain määritelmäsäännöksen mukaisesti henkilötietoja. 

Esityksessä ei ehdoteta muutoksia rekisteröidyn oikeuksia koskevaan kansalliseen sääntelyyn. 

11.4  Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely

EES- ja ETIAS-asetusten nojalla käsiteltäviin tietoihin sisältyy yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa ja rikosasioiden tietosuojalain 11 §:ssä tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvien käsittelytarkoitusten osalta esityksessä ehdotettu sääntely perustuu asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohtaan, jonka mukaan erityisiä henkilötietoryhmiä voidaan käsitellä, kun käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, edellyttäen että se on oikeasuhteinen tavoitteeseen nähden, siinä noudatetaan keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja siinä säädetään asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. Asetukset sisältävät velvoittavat säännökset muun muassa digitaalisten kasvokuvien ja sormenjälkien tallentamisesta EES-järjestelmään sekä toimivaltaisten viranomaisten velvollisuudesta tai oikeudesta tehdä hakuja järjestelmiin biometrisillä tiedoilla henkilöiden henkilöllisyyden varmistamiseksi. Esityksessä ei ehdoteta tältä osin täydentävää kansallista lainsäädäntöä. 

Esityksen 4. lakiehdotuksessa ehdotetaan, että suojelupoliisilla olisi oikeus saada kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi välttämättömät rajavalvonnan sekä rajaturvallisuuden ja rajajärjestyksen ylläpitämisen yhteydessä kerätyt biometriset tiedot. Tällä tarkoitettaisiin erityisesti Suomen viranomaisten EES-järjestelmään tallentamia biometrisiä tietoja, joita ei EES-asetuksen mukaan saa tallentaa kansalliseen rajanylitystietojärjestelmään rajavalvonnan tarkoituksessa. Suojelupoliisi toimisi näiden tietojen rekisterinpitäjänä, ja tietojen kansallisen käsittelyn alkuperäisenä käsittelytarkoituksena olisi kansallinen turvallisuus. Tietoja voitaisiin luovuttaa edelleen muille kansallisille viranomaisille, esimerkiksi Puolustusvoimille, sekä ulkomaan viranomaisille poliisin henkilötietolaissa säädetyn mukaisesti. 

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 4 artiklan 2 kohdan mukaan kansallinen turvallisuus on yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla. EU:lla ei ole kansallista turvallisuutta koskevaa toimivaltaa. Kansallinen turvallisuus on yksi niistä eduista, joka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdan ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voi oikeuttaa puuttumisen yksityiselämän suojaan. Kansallinen turvallisuus myös on vakiintuneesti hyväksytty EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä oikeutetuksi tavoitteeksi rajoittaa perusoikeuksia (esim. tuomio komissio v. Suomi, C-284/05, 45, 47 ja 49 kohta). 

EU:n viimeaikaisessa oikeuskäytännössä (tuomio La Quadrature du Net ym. vastaan Premier ministre ym., yhdistetyt asiat C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, 135 ja 136 kohta) on todettu, että SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu jäsenvaltioiden vastuu kansallisesta turvallisuudestaan vastaa ensisijaisen tärkeää intressiä suojella valtion keskeisiä tehtäviä ja yhteiskunnan perustavanlaatuisia etuja, ja siihen kuuluu sellaisten etenkin terrorismin kaltaisten toimien torjuminen ja niistä rankaiseminen, jotka ovat omiaan horjuttamaan vakavasti tietyn maan perustavanlaatuisia perustuslaillisia, poliittisia, taloudellisia tai yhteiskunnallisia rakenteita ja erityisesti uhkaamaan suoraan yhteiskuntaa, väestöä tai valtiota sellaisenaan. Unionin tuomioistuimen mukaan kansallisen turvallisuuden takaamista koskeva tavoite, luettuna SEU 4 artiklan 2 kohdan valossa, on tärkeämpi kuin esimerkiksi rikollisuuden, jopa vakavan rikollisuuden, torjumista yleensä ja yleisen turvallisuuden suojaamista koskevat tavoitteet. SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kaltaiset uhat eroavat luonteeltaan ja erityiseltä vakavuudeltaan yleisestä vaarasta, joka koskee jopa vakavien jännitteiden tai häiriöiden aiheutumista yleiselle turvallisuudelle. Jollei perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrättyjen muiden vaatimusten noudattamisesta muuta johdu, kansallisen turvallisuuden takaamista koskevalla tavoitteella voidaan näin ollen oikeuttaa toimenpiteitä, joilla puututaan perusoikeuksiin vakavammin kuin toimenpiteillä, jotka voitaisiin oikeuttaa näillä muilla tavoitteilla. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että edellä kuvattu ei kuitenkaan merkitse kansalliselle lainsäätäjälle rajoituksetonta toimivaltaa. Valiokunnan käsityksen mukaan EU-oikeuden soveltamisala ja siitä seuraava perusoikeuskirjan soveltamisala on EU-oikeudellinen kysymys, eikä jäsenvaltiolla ole siten toimivaltaa EU-oikeuden soveltamisalan määrittelyyn edes kansallisen turvallisuuden perusteella. Kansallista turvallisuutta koskevaan perusteeseen vetoavan jäsenvaltion on siten osoitettava objektiivisin perustein tarve turvautua siihen (PeVL 35/2018 vp ja PeVL 36/2018 vp). Valiokunta on myös katsonut, että kansallisen turvallisuuden alaan kuuluvia asioita ja uhkia on tulkittava suppeasti (PeVM 4/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on toisaalta painottanut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tulee suhteuttaa toisiin perus- ja ihmisoikeuksiin sekä muihin painaviin yhteiskunnallisiin intresseihin, kuten yleiseen turvallisuuteen liittyviin intresseihin, jotka voivat ääritapauksessa palautua henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (PeVL 5/1999 vp). Valiokunta on katsonut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ei ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden. Arvioinnissa on kyse kahden tai useamman perusoikeussäännöksen yhteensovittamisesta ja punninnasta (ks. esim. PeVL 14/2018 vp, PeVL 26/2018 vp, PeVL 54/2014 vp ja PeVL 10/2014 vp). Esityksen 4. lakiehdotuksen 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on kuvattu tarkemmin biometristen tietojen käsittelyn välttämättömyyttä kansallisen turvallisuuden suojaamisen tarkoituksessa. Ehdotetun sääntelyn katsotaan tältä osin täyttävän edellä mainitut edellytykset. 

Tietojen käsittelyssä olisi suojelupoliisin osalta kyse rikosasioiden tietosuojalain 11 §:ssä tarkoitetuista erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvista tiedoista (luonnollisen henkilön yksiselitteiseen tunnistamiseen tarkoitetut biometriset tiedot). Arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyn voidaan perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan katsoa koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 1/2018 vp ja PeVL 37/2013 vp). Tällaisen henkilötietojen käsittelyn osalta on erityisen tärkeää varmistaa, että yksityisyyden suojan rajoitustoimet ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia. Valiokunta on myös todennut, että biometrisiä tunnisteita sisältäviin laajoihin tietokantoihin saattaa liittyä tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (PeVL 13/2016 vp ja PeVL 14/2009 vp). Valiokunnan mielestä biometristen tunnisteiden rekisteröinti merkitsee erityistä tarvetta huolehtia järjestelmään talletettavien henkilötietojen suojaamisesta väärinkäytön vaaroilta ja kaikenlaiselta tietojen laittomalta saannilta ja käytöltä (PeVL 13/2017 vp ja PeVL 29/2016 vp, ks. myös Schrems C-362/14, kohta 91, Digital Rights Ireland C-293/12 ja C-594/12, kohdat 54 ja 55). Valiokunta on katsonut, että tällaisten rekisterien perustamista on arvioitava perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti rajoitusten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL 21/2012 vp, PeVL 47/2010 vp ja PeVL 14/2009 vp). Perustuslakivaliokunta on myös edellyttänyt, että arkaluontoisten tietojen käsittely rajataan täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (esim. PeVL 13/2017 vp ja PeVL 3/2017 vp). Valiokunta on lisäksi korostanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn käyttötarkoitussidonnaisuutta (esim. PeVL 51/2018 vp, PeVL 15/2018 vp, PeVL 1/2018 vp, PeVL 14/2017 vp, ja PeVL 47/2010 vp). 

Vaikka biometristen tietojen käyttö vaikuttaa matkustajien yksityisyyteen, niiden käsittely olisi perusteltua, koska biometriset tiedot ovat ainoa luotettava menetelmä tunnistaa kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat Suomen alueella ilman matkustusasiakirjoja tai väärillä asiakirjoilla. Tarve tunnistaa maahan tullut henkilö ilmenee usein vasta jälkikäteen vastaavasti kuin lainvalvontatarkoituksissa. Tietojen säännönmukaisen tallentamisen voidaan katsoa olevan oikeasuhtaista, jotta voidaan torjua kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, joiden selvittämisintressiä voidaan pitää erittäin suurena. Tietojen tallentaminen olisi välttämätöntä, koska ilman ehdotettua säännöstä tietoja ei olisi saatavilla kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi mistään tietokannasta. Rajavalvonnan yhteydessä kerättyjä biometrisiä tietoja tallennettaisiin suojelupoliisin rekisterinpitoon ainoastaan siinä laajuudessa kuin suojelupoliisi katsoisi sen välttämättömäksi tietojen käsittelyn tarkoituksen saavuttamiseksi. EES-asetuksen mukaan rajatarkastusten yhteydessä EES-järjestelmään tallennetaan sekä kasvokuvia että sormenjälkiä. Useimmissa tapauksissa tietojen käsittelyn tarkoitus voidaan saavuttaa rajoittamalla biometristen tietojen kansallinen tallentaminen ainoastaan kasvokuviin. Joissakin tilanteissa voi kuitenkin olla perusteltua tallentaa kansalliseen järjestelmään myös maahantulijan sormenjälki henkilön yksilöimiseksi. Suojelupoliisilla olisi rekisterinpitäjänä velvollisuus arvioida, että erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely minimoidaan. 

Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että tallennettuja tietoja säilytetään vain sen ajan, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on tallennettu (PeVL 13/2017 vp). Valiokunta on katsonut myös, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (PeVL 13/2017 vp ja PeVL 28/2016 vp). 

Ehdotettu sääntely rajaisi suojelupoliisin tiedonsaantioikeuden välttämättömiin tietoihin ja tietojen käsittelytarkoituksen kansallisen turvallisuuden suojaamiseen. Ehdotetun sääntelyn mukaan biometriset tiedot olisi säilytettävä erillään muista suojelupoliisin käsittelemistä tiedoista. Tiedot olisi myös poistettava Rajavartiolaitoksen henkilötietolain mukaisesti samassa ajassa kuin muut samaan rajanylitykseen liittyvät tiedot eli tilanteesta riippuen joko vuoden tai kolmen vuoden kuluttua niiden tallentamisesta. Kansallisen turvallisuuden suojaamiseen liittyvät suojelupoliisin ja Puolustusvoimien tehtävät ovat useimmiten pitkäkestoisia ja edellyttävät tiedonhankintaa useamman vuoden takaisista tapahtumista. Tähän nähden ehdotettua säilytysaikaa voidaan pitää välttämättömänä ja oikeasuhtaisena. Säilytysaika olisi myös merkittävästi lyhyempi kuin muita suojelupoliisin käsittelemiä henkilötietoja koskeva kahdenkymmenenviiden vuoden säilytysaika. Tietojen käyttäminen suojelupoliisin käsiteltävänä olevassa yksittäisessä asiassa olisi sidottu välttämättömyyteen. Vastaavasti Puolustusvoimat käsittelisi tietoja vain, jos ne ovat välttämättömiä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Sääntelyn voidaan katsoa myös tältä osin täyttävän perustuslakivaliokunnan asettamat edellytykset. 

11.5  Oikeusturva

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Esityksen 2. lakiehdotus sisältää säännökset muutoksenhausta matkustuslupaa koskevaan kansallisen ETIAS-yksikön päätökseen. Muutosta voisi hakea valittamalla päätöksestä hallinto-oikeuteen. Oikaisuvaatimusmenettelyä ei ole säännöksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla katsottu tarkoituksenmukaiseksi. Sääntelyssä toistettaisiin selkeyden vuoksi ETIAS-asetuksen 41 artiklan 8 kohdan säännös, jonka mukaan muutoksenhakuoikeutta ei kuitenkaan ole silloin, jos matkustuslupa on kumottu hakijan pyynnöstä. 

11.6  Hallinnollinen seuraamusmaksu

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan hallinnolliset seuraamusmaksut eivät ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin veroja kuin maksujakaan, vaan lainvastaisesta teosta määrättäviä sanktioluonteisia hallinnollisia seuraamuksia. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 17/2012 vp, PeVL 9/2012 vp, PeVL 55/2005 vp, ja PeVL 32/2005 vp). Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on myös katsonut, että kyse on merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (PeVL 17/2012 vp, PeVL 9/2012 vp, PeVL 57/2010 vp, PeVL 55/2005 vp ja PeVL 32/2005 vp). Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (PeVL 17/2012 vp, PeVL 9/2012 vp, PeVL 57/2010 vp ja PeVL 74/2002 vp). Jotta ulkomaalaislaissa säädettäisiin yksityiskohtaisesti liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämisen perusteista, sen suuruudesta ja muutoksenhausta sekä maksun täytäntöönpanon perusteista, esityksen 3. lakiehdotuksessa ehdotetaan täydennettävän liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuuden rikkomisesta määrättävän seuraamusmaksun täytäntöönpanoon ja sen vanhentumiseen liittyviä säännöksiä. 

Sanktioita koskevan sääntelyn tulee perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan olla myös oikeasuhtaista (PeVL 58/2010 vp, PeVL 11/2009 vp, PeVL 12/2006 vp ja PeVL 74/2002 vp). Oikeasuhtaisuuteen liittyy muun muassa kysymys lievien laiminlyöntien sanktioinnista (PeVL 58/2010 vp ja PeVL 12/2006 vp). ETIAS-asetuksen 62 artiklan mukaan säädettyjen seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. 

Ulkomaalaislain 179 §:n mukainen 3 000 euron seuraamusmaksu jokaista kuljetettua henkeä kohden on liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 2001/51/EY 4 artiklan 1 a kohdan mukainen vähimmäismäärä. ETIAS-asetuksen 45 artiklan 6 kohdan mukaan seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos liikenteenharjoittajiin jo kohdistetaan saman kolmannen maan kansalaisen osalta Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohdan ja liikenteenharjoittajan vastuudirektiivin 4 artiklan mukaisia seuraamuksia. ETIAS-asetuksen 46 artiklan mukaan seuraamusmaksua ei myöskään määrätä, jos kyselyn tekeminen on teknisistä syistä mahdotonta ETIAS-tietojärjestelmän jonkin osan toimintahäiriön vuoksi. Tällöin liikenteenharjoittajat vapautetaan velvollisuudesta varmistaa, että matkustajalla on hallussaan voimassa oleva matkustuslupa. Ulkomaalaislain 179 §:n 4 momentissa säädetään muista tilanteista, jolloin seuraamusmaksua ei määrätä. Lisäksi ulkomaalaislain 182 §:ssä säädetään liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun poistamisesta tietyissä tilanteissa. Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu määrätään rajatarkastuksen yhteydessä, ja se vanhenisi viiden vuoden kuluttua lainvoiman saaneen päätöksen antamisesta. Seuraamusmaksua voidaan siten pitää oikeasuhtaisena perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla. 

Edellä on kuvattu jokaisen perustuslain 21 §:n mukainen oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Myös hallinnollisen sanktion määräämistä koskevaan päätökseen on voitava hakea muutosta. Mahdollisuus hakea muutosta viranomaisen päätökseen voi olla tarpeen viranomaisen toiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden varmistamiseksi (PeVL 32/2012 vp, PeVL 10/2009 vp, PeVL 55/2002 vp, PeVL 47/2002 vp, PeVL 46/2002 vp) samoin kuin soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi (PeVL 30/2005 vp, PeVL 13/2005 vp, PeVL 33/2000 vp), vaikka käsillä ei olisikaan yksilön oikeutta tai velvollisuutta koskeva asia. Kun muutoksenhaun kohteena on julkisen vallan käyttöön perustuva päätös hallinnollisen seuraamuksen määräämisestä, on muutoksenhaku yleensä järjestettävä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesti (PeVL 4/2005 vp). Oikeusturvajärjestelyjen asianmukaisuutta arvioitaessa on kiinnitetty huomiota myös siihen, voidaanko hallinnollinen sanktio panna täytäntöön muutoksenhausta riippumatta (PeVL 4/2004 vp). 

ETIAS-asetus sisältää kansallista liikkumavaraa seuraamuksista säätämiseksi ja niiden soveltamisen varmistamiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamiseksi. Ulkomaalaislain 180 §:n mukaan liikenteenharjoittajalla on oikeus tulla kuulluksi ennen liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämistä. Ulkomaalaislain 181 §:n mukaan lainvoimainen päätös pannaan täytäntöön kuten lainvoimainen tuomio. Esityksessä ehdotetaan, että jatkossa liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu pantaisiin täytäntöön siinä järjestyksessä kuin sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetään. Ulkomaalaislain 190 §:n mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua koskevaan päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Ulkomaalaislain 196 §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Ulkomaalaislain liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun määräämistä koskevat menettely- ja muutoksenhakusäännökset tulevat sovellettavaksi myös ETIAS-asetuksen 45 artiklan mukaisen liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuuden laiminlyönnistä seuraavan maksun määräämiseen. Näin liikenteenharjoittajan oikeusturvan takeista on säädetty perustuslaissa säädetyn oikeusturvan edellytysten mukaisesti. 

11.7  Ehdotetun sääntelyn oikeasuhtaisuus

Ehdotettu sääntely perustuu Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin. Perustuslakivaliokunta on todennut tällaisen yhteyden sääntelyn hyväksyttävyyttä tukevaksi seikaksi (esim. PeVL 38/2012 vp). Perustuslakivaliokunta on korostanut, että yksityiselämän suojan rajoituksella tulisi olla hyväksyttävä yhteiskunnallinen intressi ja rajoituksen tulisi olla oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Tämä merkitsee, että rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Perusoikeuden rajoittaminen on sallittua ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään (PeVM 25/1994 vp, ja esim. PeVL 56/2014 vp ja PeVL 18/2013 vp). 

Esityksessä ehdotettu EES- ja ETIAS-asetuksia täydentävä sääntely on arvioitu välttämättömäksi ja henkilötietojen käsittelyä koskeva kansallinen lisäsääntely oikeasuhtaiseksi ottaen huomioon sääntelyn taustalla olevien tavoitteiden painavuus suhteessa rajoitettavaan perusoikeuteen. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.