Ehdotus

Direktiivissä säädetään lentoliikenteen harjoittajien velvollisuudesta toimittaa jäsenvaltioihin saapuvien ja sieltä lähtevien kansainvälisten lentojen matkustajien PNR-tiedot jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille sekä näiden tietojen käsittelystä, muun muassa niiden keräämisestä, käytöstä ja säilyttämisestä jäsenvaltioissa, sekä niiden vaihtamisesta jäsenvaltioiden kesken ja toimittamisesta kolmansille valtioille (artikla 1.1).

Tietoja saa käsitellä vain terrorismirikosten, vakavan rikollisuuden sekä vakavan kansainvälisen rikollisuuden ehkäisemiseen, paljastamiseen, tutkimiseen ja syytteeseenpanoon (artikla 1.2).

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto pitää ehdotuksen päämääriä kannatettavina terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjunnan kannalta. PNR-tietoja vastaavien tietojen analysoinnilla on jo nykyisin olennainen rooli rikostorjunnassa, kuten valtioneuvoston aiempaa ehdotusta koskevassa kirjelmässä todettiin. Komission aiemman puitepäätösehdotuksen antamisen jälkeiset sidosryhmien kannanotot siitä ovat vaikuttaneet nyt tehtyyn direktiiviehdotukseen selkeyttävästi ja eri näkökohtia on huomioitu tasapainottavasti. Kuten kaikki komission kuulemat sidosryhmät, myös valtioneuvosto on sitä mieltä, että on parempi antaa aiheesta EU:n lainsäädäntöä kuin jättää se monien erilaisten kansallisten järjestelmien säätelemäksi. On huomioitava myös se, että EU on jo tehnyt erilliset sopimukset PNR-tietojen toimittamisesta eräiden EU:n ulkopuolisten valtioiden kanssa, ilman että EU:lla olisi omaa lainsäädäntöä aiheesta.

Komissio ehdottaa hajautetun järjestelmän luomista jäsenvaltioihin. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan voitaisiin myös keskustella siitä, olisiko syytä luoda keskitetty tai joiltain osin keskitetty järjestelmä tietojen keräämisen, analysoinnin ja käsittelyn tai jonkin näiden elementin osalta.

Eräät jäsenvaltiot ovat ehdottaneet EU:n sisäisten lentojen sisällyttämistä ehdotuksen soveltamisalaan. On ehdotettu joko kaikkien sisäisten lentojen pakollista sisällyttämistä tai vain joidenkin sisäisten lentojen vapaaehtoista sisällyttämistä. Lainvalvonnan ja järjestelmän tehokkuuden kannalta tietojen kerääminen myös sisälennoista voisi olla perusteltua. Terrorismi ja vakava rikollisuus eivät tule EU:hun pelkästään EU:n ulkopuolisista valtioista, vaan ilmiöitä ja niihin liittyvää matkustamista tapahtuu myös EU:n sisällä jäsenvaltiosta toiseen. On kuitenkin tutkittava, johtaisiko kaikkien tai joidenkin sisäisten lentojen sisällyttäminen kuitenkin suhteettomiin kustannuksiin tavoiteltavaan hyötyyn nähden. Sisäisten lentojen mahdollisen vapaaehtoisen sisällyttämisen osalta voidaan lisäksi todeta, että sisäinen turvallisuus on jäsenvaltioiden itsensä vastuulla oleva asia, joten jäsenvaltioiden on voitava itse päättää, hyödyntävätkö ne sisäisten lentojen matkustajatietoja. Tältä osin on vielä arvioitava, olisiko perusteltua sisällyttää myös nämä lennot sopimuksen soveltamisalan piiriin.

Matkustajatietojen säilytysajan osalta valtioneuvosto toteaa, että ehdotettava yhden kuukauden säilytysaika ennen tietojen anonymisointia voi osoittautua liian lyhyeksi. Rikollisten tekojen toteuttaminen saattaa sisältää useita pitkäaikaisia tekovaiheita, esimerkiksi kohteiden tiedustelun, suunnittelun, toteutuksen ja jälkien hävityksen. Lisäksi toiminnan eri vaiheisiin saattavat osallistua eri henkilöt. Tällaisen pitkäjänteisen toiminnan paljastaminen edellyttää tietojen analysointia pitemmältä ajalta. On myös huomattava, että EU:n ulkopuolisten valtioiden kanssa tehdyissä PNR-sopimuksissa on päädytty huomattavasti yhtä kuukautta pidempiin, useiden vuosien mittaisiin aktiivisiin säilytysaikoihin.

Direktiiviehdotuksessa ehdotetut toimet kuuluvat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen oikeudellista yhteistyötä rikosoikeuden alalla ja poliisiyhteistyötä koskevan V luvun soveltamisalaan. Tämän vuoksi direktiivin mukaisiin toimiin sovellettaisiin tietosuojapuitepäätöstä siltä osin kuin ne koskevat henkilötietojen siirtämistä jäsenvaltiosta toiseen. Tietosuojapuitepäätöstä ei sovelleta pelkästään kansallisella tasolla tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn eikä tällaisesta käsittelystä kansallisella tasolla ole toistaiseksi annettu EU:n sääntöjä. Komissio ehdottaakin sopivimpana ratkaisuna sitä, että ehdotetut tietosuojatakeet olisivat tietosuojapuitepäätöksen mukaiset myös kansallisen henkilötietojen käsittelyn osalta. Valtioneuvosto kannattaa ehdotusta, koska näin voidaan taata yhdenmukainen henkilötietojen suoja ehdotuksen mukaisessa PNR-tietojen käsittelyssä. Ratkaisu sopii Suomelle myös siksi, että Suomi on usean muun jäsenvaltion tavoin päättänyt panna tietosuojapuitepäätöksen täytäntöön myös kansallisella tasolla tapahtuvan käsittelyn osalta.

Eräiltä osin ehdotuksessa säädetään myös tietosuojapuitepäätöstä tiukemmista tietosuojasäännöistä. Esimerkiksi arkaluonteisten tietojen käsittely on kokonaan kielletty, tietojen siirtämiselle kolmansiin maihin on asetettu lisäedellytyksiä ja tietojen siirto yksityisille tahoille on kokonaan kielletty. Valtioneuvosto pitää ehdotettua tiukempaa sääntelyä perusteltuna, koska näin voidaan varmistaa, että ehdotus on kaikilta osin suhteellisuusperiaatteen mukainen ja takaa perusoikeuksien korkeatasoisen suojan. Arkaluonteisten tietojen osalta valtioneuvosto toteaa yhdenmukaisesti U-jatkokirjeessä 16.10.2008 esittämänsä kannan kanssa, että ellei arkaluonteisten tietojen käsittelykieltoon päädytä, niiden käsittely voidaan hyväksyä vain yksittäisissä poikkeustapauksissa tiukoin edellytyksin ja rekisteröidyn oikeudet turvaten.

Komiteamenettelyn osalta valtioneuvosto toteaa, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet ovat perussäädösten keskeisiä osia, joita koskevia asioita ei voida siirtää komiteamenettelyssä päätettäväksi. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan PNR-tietojen siirtomenettelyssä käytettävien yhteisten yhteiskäytäntöjen ja tuettujen tietomuotojen määritteleminen eivät ole tällaisia ehdotuksen keskeisiä osia vaan teknisen yhdenmukaisuuden varmistamista, joten komiteamenettelyn käyttö voidaan hyväksyä.

U-kirjelmän U 3/2008 vp käsittelyn yhteydessä todettiin, että tullilla on tullilain perusteella solmittuja tietojenvaihtoa koskevia sopimuksia liikenteenharjoittajien kanssa. Nämä sopimukset ovat osoittautuneet hyödyllisiksi, joten valtioneuvosto pitää välttämättömänä, että jäsenvaltiot voivat edelleen soveltaa toimivaltaisten viranomaisten välisten tietojenvaihtoa koskevien aiempien sopimusten tai järjestelyjen lisäksi myös toimivaltaisten viranomaisten ja liikenteenharjoittajien välisiä aiempia sopimuksia, mikäli nämä eivät ole ristiriidassa direktiivin kanssa.

Taloudelliset vaikutukset ovat kiinteästi yhteydessä järjestelmän rakenteeseen ja sen tekniseen toteuttamiseen, jotka aiheet ovat vielä osin avoinna. Kansallisesti ehdotus tulee edellyttämään toimivaltaisilta viranomaisilta henkilöresurssien lisäystä tiedon käsittelyyn ja analyysitoimintaan. Tietojärjestelmien rakentaminen ja ylläpito tulevat myös edellyttämään lisäkustannuksia viranomaisille. Liikenteenharjoittajille tulee aiheutumaan kustannuksia tiedonsiirroista matkustajatietoyksikölle. Valtioneuvosto tulee arvioimaan vuonna 2008 tehtyjen kansallisten arvioiden ajantasaisuuden uuden ehdotuksen valossa.

Matkustajatietoyksikön osalta tehtävä soveltuu Suomessa keskusrikospoliisissa sijaitsevalle poliisin, tullin ja rajan yhteiselle valtakunnalliselle PTR-rikostiedusteluyksikölle. Yksikössä ovat edustettuina poliisin ohella Tulli ja Rajavartiolaitos sekä suojelupoliisi, eli yksikölle ehdotuksessa määriteltävien toimivallan ja tehtävien kannalta keskeiset Suomen toimivaltaiset lainvalvontaviranomaiset. Yksiköllä on toimipaikka myös Helsinki-Vantaan lentoasemalla.

Jatkokirjelmä

Suomella on varauma ehdotukseen kansallisen kannanmuodostuksen ollessa kesken. Työryhmässä on yhteinen näkemys siitä, että yksittäisistä asioista voidaan sopia vasta, kun ehdotuksen ja sen vaikutusten arviointi kokonaisuudessaan on mahdollista.

EU:n sisäisten lentojen vapaaehtoisen sisällyttämisen osalta voidaan todeta, että sisäinen turvallisuus on jäsenvaltioiden itsensä vastuulla oleva asia, joten jäsenvaltioiden on voitava itse päättää, hyödyntävätkö ne sisäisten lentojen matkustajatietoja. Tältä osin on vielä arvioitava, olisiko perusteltua sisällyttää myös nämä lennot direktiivin soveltamisalan piiriin.

Valtioneuvosto katsoo, että jatkokäsittelyssä lausunnonantajien esiin nostamat oikeasuhteisuuteen liittyvät ongelmat on arvioitava tarkkaan läpi ja pyrittävä tarvittaessa poistamaan ne.