Perustelut
Esityksellä uudistetaan maataloustuotteiden markkinajärjestelyn
täytäntöönpanoa koskevaa kansallista
lainsäädäntöä. Ehdotetulla
lailla annetaan EU:n lainsäädäntöä täydentävää sääntelyä siltä osin
kuin markkinajärjestelyn täytäntöönpano
sitä edellyttää. Esityksen tarkoituksena
on selkeyttää maatalouselinkeinoa koskevaa sääntelyä,
jonka valiokunta on todennut sekavaksi ja vaikeaselkoiseksi (mm. PeVL
25/2005 vp, PeVL 47/2006 vp).
Omaisuudensuoja
Koulumaitotuotteiden toimittajan on 36 §:n 1 momentin
1 kohdan mukaan koulumaitotukea saadakseen alennettava tukihakemuksen
kohteena olevien tuotteiden hintaa vähintään
maksettavaa tukea vastaavalla määrällä.
Vaatimus alentaa maitotuotteen hintaa on merkityksellinen perustuslain
15 §:n 1 momentin turvaaman omaisuudensuojan kannalta. Sääntelyn
tarkoituksena on varmistaa EU-lainsäädännön
edellyttämällä tavalla, että koulumaitotuki
kohdistuu oikeille tahoille — tuotteita ostaville oppilaitoksille
tai niistä vastaaville viranomaisille. Sääntelylle
on siten hyväksyttävät perusteet. Kysymys
ei myöskään ole velvoittavasta hintasääntelystä,
koska toimittaja voi myydä tuotteet alentamattomalla hinnalla,
jolloin oppilaitos tai viranomainen hakee tuen. Ehdotettu sääntely
ei ole perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta
ongelmallista.
Elinkeinovapaus
Lakiehdotus sisältää useita säännöksiä,
jotka edellyttävät viranomaisen lupaan verrattavissa olevaa
hyväksymistä elinkeinon harjoittamiseen. Sääntely
on merkityksellistä perustuslain 18 §:n 1 momentissa
turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinovapautta
perustuslain mukaisena pääsääntönä,
mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista
poikkeuksellisesti. Tällaisen sääntelyn
tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta
lailta vaadittavat yleiset edellytykset (ks. esim. PeVL 19/2009
vp, s. 2 ja PeVL 31/2006 vp,
s. 2). Valiokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn
yhteydessä vakiintuneesti pitänyt luvan peruuttamista
vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä. Sen
vuoksi valiokunta on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden
kannalta välttämättömäksi
sitoa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin
tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle
mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät
ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen
(ks. esim. PeVL 58/2010 vp,
s. 5—6 ja PeVL 8/2006 vp, s.
3/II).
Ehdotettu sääntely perustuu EU:n markkinajärjestelylainsäädäntöön,
joka velvoittaa jäsenvaltiota varmistamaan, että markkinajärjestelyn täytäntöönpanoon
liittyvää toimintaa harjoittaa vain jäsenvaltion
hyväksymä tai luvan saanut toimija. Sääntelylle
on EU:n yhteisen maatalouspolitiikan toteuttamiseen ja
markkinajärjestelyn toimeenpanoon liittyvät hyväksyttävät
perusteet. Ehdotettu sääntely ei ole ongelmallista perustuslain
18 §:n 1 momentin kannalta.
Asetuksen- ja määräystenantovaltuudet
Lakiehdotus sisältää lukuisan määrän
asetuksen- ja määräystenantovaltuuksia,
joita tässä yhteydessä puoltavat tarvittavan
sääntelyn yksityiskohtaisuus ja teknisluonteisuus.
Asetuksenantajan toimivaltaa rajoittaa lakiehdotuksen säännösten
lisäksi Euroopan unionin verraten yksityiskohtainen maataloustuotteiden
markkinajärjestelyä koskeva lainsäädäntö.
Tämä sääntely muodostaa valiokunnan
lausuntokäytäntö huomioon ottaen sen
kokonaisuuden, jota "tarkempia" säännöksiä valtioneuvosto
tai maa- ja metsätalousministeriö voi valtuuksien
nojalla antaa (PeVL 37/2005 vp, s. 5/II).
Valiokunta muistuttaa kuitenkin siitä, että perustuslain 80 §:n
1 momentin säännökset rajoittavat suoraan
valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien
nojalla annettavien säännösten sisältöä (PeVL
25/2005 vp, s. 4/II).
Maaseutuviraston ja Tullihallituksen määräystenantovaltuuksia
on arvioitava perustuslain 80 §:n 2 momentin kannalta.
Sen mukaan muu kuin pykälän 1 momentissa mainittu
asetuksenantaja voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista,
jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn
asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään
lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee lisäksi
olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.
Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaisiin valtuuksiin
kohdistuu yleistä tarkkarajaisuutta koskeva pidemmälle menevä vaatimus,
jonka mukaan valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti
laissa (ks. esim. PeVL 46/2001 vp, s.
2—3).
Maaseutuvirastolle ja Tullihallitukselle ehdotetut määräystenantovaltuudet
rajautuvat pääosiltaan teknisluonteisiin ja vähäisiä yksityiskohtia
koskeviin seikkoihin, eikä niihin liity merkittävää harkintavallan
käyttöä. Tässä yhteydessä määräystenantajan
toimivaltaa rajaa lakiehdotuksen säännösten
lisäksi EU:n lainsäädäntö.
Lisäksi perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin säännökset
rajoittavat suoraan viranomaismääräysten
sisältöä samoin kuin valtuussäännösten
tulkintaa. Viranomaismääräyksellä ei
siten voida säätää yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista eikä muista
lain alaan kuuluvista asioista.
Avustamisvelvollisuus tarkastuksessa
Tarkastuksen kohteella on 62 §:n nojalla velvollisuus
antaa tarkastuksessa tarvittavat tiedot ja asiakirjat tarkastuksesta
vastaavalle viranomaiselle sekä avustaa muutoinkin tarkastuksen
toteuttamisessa. Avustamisvelvollisuuden rikkominen on lakiehdotuksen
87 §:n nojalla rangaistavaa. Avustamisvelvollisuutta koskeva
säännös vastaa keskeisiltä osin
nykyistä, valiokunnan myötävaikutuksella
säädettyä säännöstä. Valiokunta
on tähdentänyt, että avustamisvelvollisuutta
koskevia säännöksiä sovellettaessa tulee
ottaa huomioon perustuslain 21 §:ssä turvattuihin
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon
takeisiin kuuluva henkilön oikeus olla todistamatta
itseään vastaan (PeVL 46/2001
vp, s. 5/I, ks. myös HE 309/1993
vp, s. 74/II). Lisäksi on huomioitava
kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen
yleissopimuksen määräykset ja Euroopan
neuvoston ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö.
KP-sopimuksen 14 artiklan 3 kappaleen g kohdan mukaan rikossyytettä tutkittaessa
ketään ei saa pakottaa todistamaan itseään
vastaan tai tunnustamaan syyllisyyttään. Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa säädetään
oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Artiklassa
ei nimenomaisesti määrätä itsekriminointisuojasta.
Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön
mukaan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen turvaama oikeus
oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuitenkin sisältää myös
periaatteen itsekriminointisuojasta.
Seuraamusmaksun määrääminen
Seuraamusmaksun edellytyksistä säädetään 75 §:n
mukaan EU:n markkinajärjestelylainsäädännössä.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan tällainen
seuraamusmaksu ei ole perustuslain 81 §:n mielessä sen
paremmin vero kuin maksukaan, vaan lainvastaisesta teosta määrättävä sanktioluonteinen
hallinnollinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut
rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen
seuraamukseen (PeVL 32/2005 vp,
s. 2/II, PeVL 55/2005 vp, s. 2/I).
Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain
2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla
lailla, koska sen määräämiseen
sisältyy julkisen vallan käyttöä.
Valiokunta on myös katsonut. että kyse on merkittävästä julkisen
vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti
ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden
ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta
samoin kuin lain täytäntöönpanon
perusteista (PeVL 32/2005 vp, s. 2—3, PeVL
55/2005 vp, s. 2/I, PeVL 57/2010
vp, s. 2/II). Vaikka perustuslain 8 §:n
rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus
ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn,
ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen
sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (PeVL 74/2002
vp, s. 5/I, PeVL 57/2010 vp,
s. 2/II). Ehdotettu sääntely ei ole valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallinen.
Muutoksenhaku
Lakiehdotuksen 90 §:n 2 momentin mukaan Maaseutuviraston
tekemään päätökseen
saa hakea oikaisua siten kuin hallintolaissa säädetään. Viraston
oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen
saa hakea muutosta valittamalla maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan. Päätökseen,
joka koskee takaisinperintää, seuraamusmaksun
määräämistä tai valvontaa,
saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Muihin valituslautakunnan päätöksiin
saa hakea muutosta vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Ehdotettu muutoksenhakulupasääntely vastaa pääosin
nykyistä lainsäädäntöä,
joka on säädetty valiokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 47/2006 vp).
Perustuslakivaliokunta on hiljattain arvioinut laajasti hallinto-oikeudellista
muutoksenhakujärjestelmää ja tarkistanut
aiempaa kantaansa valituslupajärjestelmästä (PeVL
32/2012 vp, PeVL 33/2012 vp).
Valituslupajärjestelmän hyväksyttävyyttä ja
oikeasuhtaisuutta perustuslain 21 §:n kannalta asiaa tarkasteltaessa
keskeistä on varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena
turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden
että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se
on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista.
Asioissa, joissa lakiehdotuksessa edellytetään
korkeimman hallinto-oikeuden valituslupaa, on ensimmäisenä muutoksenhaun
vaiheena oikaisuvaatimusmenettely. Toisessa vaiheessa valituksen
käsittelee maaseutuelinkeinojen valituslautakunta, jonka
päätöksestä saa oikeusturvan
kannalta merkittävimmissä asioissa hakea muutosta
valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.
Muut päätökset ovat laadultaan sellaisia,
että niiden osalta oikeusturvan takeiden kannalta
voidaan pitää riittävänä pääsyä korkeimpaan
hallinto-oikeuteen valitusluvan perusteella. Tapauskohtaista tarvetta
saada asia ylimmän tuomioistuimen käsiteltäväksi
turvaa se, että korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa,
jos siihen on jokin hallintolainkäyttölain 13 §:n
2 momentissa mainittu peruste. Ehdotettu valituslupasääntely
ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta.