Yleistä
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki luonnontuotteita keräävien ulkomaalaisten oikeudellisesta asemasta (jäljempänä luonnontuotteiden kerääjälaki). Lakia sovelletaan kerääjien ja luonnontuotekeruualan toimijoiden keskinäisiin oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Samalla ehdotetaan muutettavaksi harmaan talouden selvitysyksiköstä annettua lakia (1207/2010) siten, että TE-toimistot saavat käyttöönsä velvoitteidenhoitoselvitykset luonnontuotekeruualan toimijan luotettavuuden arvioimista varten.
Luonnontuotteista erityisesti luonnonmarjojen hyödyntämisellä on Suomessa pitkät perinteet, ja niitä käytetään mm. elintarvikkeissa ja juomissa edelleen hyvin monin tavoin. Luonnontuotekeruualan teollisuus tarvitsee raaka-ainetta niin paljon, että ulkomaalaiset kerääjät eivät ole suuressa määrin korvattavissa kotimaisilla kerääjillä. Viime vuosina Suomessa on ollut ulkomaalaisia luonnonmarjanpoimijoita noin 2 500—3 000, joista valtaosa on ollut thaimaalaisia. Ukrainalaisia on ollut vuosittain joitakin satoja. Myös kotimaiset poimijat keräävät runsaasti marjoja, mutta etenkin kotitarpeisiin ja enenevässä määrin myös suoraan kuluttajille esimerkiksi sosiaalisen median kautta.
Luonnontuotteiden kerääjien maahantulo tapahtuu Schengen-viisumin nojalla. Viisumivelvollisuudesta vapautettujen maiden kansalaiset, kuten ukrainalaiset, joilla on biometrinen passi, voivat saapua Suomeen viisumivapaasti. Keruutyöstä, kerääjien olosuhteista Suomessa tai kerääjien ja luonnontuotekeruualan toimijoiden välisistä oikeussuhteista tai oikeusturvaan liittyvistä seikoista ei ole nimenomaisia säännöksiä missään laissa.
Luonnontuotteita kerääviä ulkomaalaisia on Suomessa joutunut hyväksikäytön uhriksi, ja joissakin tapauksissa on ollut kyse jopa ihmiskaupasta. Kerääjien olosuhteiden ja ansiomahdollisuuksien parantamiseksi ja hyväksikäytön riskin pienentämiseksi sekä yritysten kilpailutilanteen tasapuolistamiseksi ja turvaamiseksi on syksystä 2014 lähtien viranomaisten ja luonnontuotekeruualan yritysten välillä sovellettu luonnontuotteiden poiminnan aiesopimusmenettelyä. Menettelyn myötä kerääjien asema ja luonnontuotealan toimijoiden tasavertainen kilpailuasema ovat parantuneet, mutta ongelmana on ollut aiesopimuksen heikko velvoittavuus ja menettelyn hidas reagointi epäkohtiin. Yksittäisiä hyväksikäyttötapauksia esiintyy edelleen aika ajoin, ja hyväksikäytön riski on suuri, koska kerääjät ovat käytännössä monella tavalla sidoksissa luonnontuotekeruualan toimijaan.
Thaimaan viranomaiset ovat pitäneet merkittävänä puutteena sitä, että thaimaalaiset luonnontuotteiden kerääjät ovat Suomessa vailla lainsäädännön tuomaa turvaa. Esille tulleet hyväksikäyttötapaukset ovat merkittävästi lisänneet Thaimaan viranomaisten epäluottamusta koko luonnontuotekeruualaan Suomessa. Thaimaa rajoitti kerääjien maastalähtölupien määrää vuosina 2018 ja 2019 enintään 2 500 henkilöön, kun se aiemmin oli ollut 3 500—4 000 kerääjää. Rajoitus aiheutti alan elinkeinolle vaikeuksia saada tarvitsemaansa raaka-ainetta ja huononsi yritysten kasvun ja kansainvälisen kilpailukyvyn edellytyksiä.
Esityksen tavoitteena on parantaa luonnontuotteita keräävien ulkomaalaisten oikeudellista asemaa ja pienentää hyväksikäytön riskiä. Tavoitteena on lisäksi tasapuolistaa luonnontuotealan yritysten kilpailumahdollisuuksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että luonnontuotteita keräävien ulkomaalaisten oikeudellista asemaa sekä luonnontuotekeruualan toimijoiden vastuita kerääjistä selkeytetään lainsäädännöllä, ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Kerääjän oikeudellinen asema
Ehdotetun luonnontuotteiden kerääjälain 3 §:n mukaan kerääjän ja luonnontuotekeruualan toimijan oikeudet ja velvollisuudet kerääjän Suomessa oleskelun aikana määräytyvät voimassa olevan lainsäädännön sekä kerääjälaissa säädetyn mukaisesti. Jos kerääjän ja luonnontuotekeruualan toimijan välinen oikeussuhde täyttää työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetyt työsopimuksen tunnusmerkit, sovelletaan oikeussuhteessa ehdotetun lain sijasta mainittua lakia ja uusi laki syrjäytyy.
Valiokunta pitää esitykseen valittua lähtökohtaa oikeana ja korostaa, että uudella lailla ei ole tarkoitus säätää kerääjän asemasta yrittäjän ja työntekijän välimaastossa, vaan vahvistaa kerääjien oikeudellista asemaa niissä tapauksissa, joissa ei ole kyse työsuhteesta. Luonnontuotteiden kerääjälailla ei siis luoda uutta yrittäjien ja työntekijöiden välimaastoon sijoittuvaa uudenlaista työsuhdetta, ns. kolmatta kategoriaa.
Luonnontuotteiden keruun saattaminen työsopimussuhteiseksi edellyttäisi ilmeisesti työsopimuksen määritelmän muuttamista työsopimuslaissa siten, että se kattaa myös luonnontuotteiden keruun. Esityksen mukaan hallituskauden loppuun mennessä on työ- ja elinkeinoministeriön johtamassa työelämän sääntelyryhmässä yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa tarkoitus selvittää työsopimuksen käsitteen laajentaminen myös luonnontuotteiden kerääjien sisällyttämiseksi työsopimuksen käsitteeseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että luonnontuotekerääjien oikeudellisen aseman selvittämistä ja kehittämistä jatketaan.
Valvonta ja viranomaisyhteistyö
Ehdotetun luonnontuotteiden kerääjälain 9 § 1 momentin mukaan lain säännösten noudattamista valvovat työsuojeluviranomaiset siten, kuin laissa työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta (44/2006) säädetään, siltä osin kuin valvonta ei kuulu muulle toimivaltaiselle viranomaiselle.
Valiokunta pitää tärkeänä, että valvontaa suoritetaan laaja-alaisena viranomaisvalvontana, ns. moniviranomaisvalvontana, joka mahdollistaa työsuojelu-, terveys-, palo-, vero- ja maahanmuuttoviranomaisten yhteistoiminnan ja jolla voidaan tehokkaasti ja ajantasaisesti puuttua mahdollisiin ongelmiin. Valiokunta huomauttaa, että vakavan hyväksikäytön muodot ilmenevät usein olosuhteiden kokonaisuudesta eivätkä yksittäisen lainkohdan rikkeenä.
Resurssit. Esityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriö kohdentaa valtakunnallisen laissa tarkoitetun erikoistumistehtävän saaneelle työ- ja elinkeinotoimistolle tehtävän hoitamiseen kahden henkilötyövuoden pysyvän lisäresurssin. Sosiaali- ja terveysministeriö kohdentaa aluehallintoviranomaiselle uuden valvontatehtävän mahdollistamiseksi 4—5 henkilötyövuoden resurssin. Tämä resurssi katetaan esityksen mukaan työsuojeluviranomaiselle ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisemiseen jo kohdennetusta 15 henkilötyövuoden lisäresurssista.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ulkomaisen työvoiman valvontaan osoitetusta 15 henkilötyövuoden lisäresurssista ei voida kokonaan kattaa valvonnan edellyttämää 4—5 henkilötyövuotta, vaan valvontaa varten tarvittaisiin esitetyn lisäksi 2—3 lisähenkilötyövuoden lisäys. Valiokunta pitää valvontaan osoitettavan lisäresurssin osoittamista välttämättömänä.
Luonnontuotekeruualan toimijan velvollisuudet
Luonnontuotekeruualan toimijalla tarkoitetaan ehdotetun luonnontuotteiden kerääjälain 2 §:n 2 momentin mukaan sitä, joka viisumia haettaessa kutsuu ulkomaalaisen maahan, sekä sitä, joka ei ole kutsunut kerääjää maahan, mutta joka itse tai jonka lukuun muu taho järjestää kerääjälle majoituksen, keruuvälineet ja -varusteet tai ajoneuvot pääasiallisena tarkoituksenaan saada ostetuksi kerääjältä tämän keräämiä luonnontuotteita.
Laki koskee siten kahdenlaisia luonnontuotekeruualan toimijoita eli yhtäältä kerääjän Suomeen kutsunutta toimijaa ja toisaalta toimijaa, joka myöhemmin Suomessa järjestää kerääjälle majoituksen ja ruokahuollon tarkoituksena ostaa häneltä kerättyjä luonnontuotteita. Säännös liittyy kerääjän oikeuteen myydä keräämänsä luonnontuotteet kenelle tahansa sekä siihen, että kerääjän maahan kutsunut toimija ei voisi välttyä esitetyn lain mukaisesta vastuusta siirtämällä kerääjän esimerkiksi alihankkijansa majoitukseen.
Ehdotetun luonnontuotteiden kerääjälain 6 §:ssä säädetään luonnontuotekeruualan toimijan velvollisuuksista. Esityksen perustelujen (HE 42/2021 vp, s. 21—23) ja luonnontuotteiden kerääjälain 6 §:n johdantokappaleen mukaan 6 §:n mukaiset velvoitteet koskisivat vain kerääjän Suomeen kutsunutta luonnontuotekeruualan toimijaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan luonnontuotteiden kerääjälain 6 §:n mukaiset velvollisuudet on kuitenkin tarkoitettu koskemaan toimijoita kummassakin 2 §:n 2 momentissa määritellyssä roolissa. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa johdantokappaleen tarkentamista siten, että tämä tarkoitus ilmenee pykälästä yksiselitteisesti.
Luonnontuotteiden sisäänostohinta. Esityksessä ehdotetun 6 §:n mukaan luonnontuotekeruualan toimijan tulee huolehtia siitä, että kulloinkin voimassa olevat luonnontuotteiden sisäänostohinnat ja kerääjältä veloitettavat kulut ovat kerääjän tiedossa (6 kohta). Koska kerättyjen luonnontuotteiden sisäänostohinta on merkityksellinen myös kerääjän harkitessa Suomeen tulemista, tieto sisäänostohinnasta tulee antaa kerääjälle jo ennen tämän Suomeen lähtemistä.
Valiokunta katsoo, että ehdotettua 6 kohtaa on tarpeen muuttaa siten, että siitä ilmenee, että kyse on vähimmäishinnoista, joilla luonnontuotekeruualan toimija sitoutuu ostamaan kerääjältä luonnontuotteita. Luonnontuotteiden ostohinnat voivat muuttua keruukauden aikana markkinatilanteen mukaan, eikä ole perusteltua edellyttää, että kutsujalla olisi mahdollisuus ennakoida tätä vaihtelua. Suomeen lähtöä koskevan päätöksen kannalta on kuitenkin olennaista se, että kerääjällä on käsitys vähimmäisostohinnoista, jotka luonnontuotekeruualan toimija sitoutuu kerääjälle maksamaan. Toimijan, joka viisumia haettaessa kutsuu ulkomaalaisen maahan, tulee huolehtia siitä, että tieto vähimmäisostohinnoista on kerääjän tiedossa jo ennen Suomeen saapumista.
Lisäksi valiokunta huomauttaa, että kerääjän tulee saada tiedot toimijan voimassa olevista luonnontuotteiden sisäänostohinnoista ja kerääjiltä perittävista kuluista myös, kun kerääjä on jo Suomessa. Tiedot ovat kerääjälle tarpeen esimerkiksi, jos tämä siirtyy Suomessa jo ollessaan muun toimijan kuin viisumia haettaessa kerääjän kutsuneen toimijan majoitukseen. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa säännöstä täsmennettäväksi siten, että vähimmäisostohintojen ja kulujen ilmoittamisvelvollisuus koskee kaikkia 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja toimijoita, mutta ennen kerääjän Suomeen saapumista vain toimijaa, joka viisumia haettaessa kutsuu kerääjän maahan.
Seuranta ja vaikutusten arviointi
Valiokunta huomauttaa, että ehdotetusta laista ja siinä säädettävistä luonnontuotekeruualan toimijoiden vastuista ja velvoitteista huolimatta kerääjien asema on edelleen haavoittuva. Luonnontuotteita kerätään usein maaseudulla, kerääjien tukikohtiin ei välttämättä ole julkista liikennettä eikä kerääjillä aina ole tosiasiallista mahdollisuutta myydä kerättyjä tuotteita toiselle ostajalle tai vaihtaa majoitusta. Valiokunta pitää tärkeänä, että lainsäädännön vaikutuksia luonnontuotteiden kerääjien oikeuksien toteutumiseen seurataan tarkasti. Valiokunta edellyttää, että hallitus antaa lain vaikuttavuudesta selvityksen työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle vuoden 2022 loppuun mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus)