Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin vähäisin teknisluonteisin tarkennuksin.

Ehdotettu viisivuotinen matalapalkkatukikokeilu on osa hallituksen työllisyyden parantamiseen tähtääviä toimia. Sillä pyritään helpottamaan heikosti koulutettujen ikääntyvien asemaa työmarkkinoilla. Tuen positiivisten vaikutusten arvioidaan syntyvän työttömien työllistymisen lisäksi myös siten, että tuella edesautetaan ikääntyvien työssä pysymistä.

Mallin rakennetta on haettu hallituksen esityksessä kuvatuin tavoin useiden erilaisten vaihtoehtojen joukosta ja myös kansainvälisten tutkimusten tulokset huomioon ottaen. Tiedossa ovat niin ikään olleet alueellisesta sosiaaliturvamaksuvapautuskokeilusta saadut tulokset. Eri tukimuotojen vaikutukset työllisyyteen ovat osoittautuneet usein varsin vaatimattomiksi, eikä tutkimusten perusteella voida osoittaa kiistattomasti parasta tapaa edistää työllisyyttä.

Vaikka esitys on saanut osin varauksellisen vastaanoton, valiokunta pitää esitystä kuitenkin tärkeänä ja matalapalkkatukea kokeilemisen arvoisena. Tähän näkemykseen on yhtynyt osaltaan myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta. Työllisyyttä edistäviä toimenpiteitä tulee suunnata työvoiman tarjontaa lisäävien keinojen lisäksi myös niihin, joilla vaikutetaan työvoiman kysyntään ja alennetaan työllistämiskynnystä. Hyvänä esimerkkinä tällaisten myönteisistä vaikutuksista on kotitalousvähennys, jolla on onnistuttu luomaan pysyvää markkinaehtoista työllisyyttä kysyntälähtöisesti.

Ehdotetussa mallissa tuen kohteeksi on valittu työmarkkinoiden ehkä kaikkein helpoimmin haavoittuva joukko, ikääntyvät, vähäisen koulutuksen saaneet työntekijät. Heidän asemansa työmarkkinoilla on iso ongelma. Valiokunta pitää sen vuoksi perusteltuna, että käytettävissä oleva rajallinen tuki on suunnattu nimenomaan heidän asemansa helpottamiseksi. Lisäksi ikääntyvien työn saantia ja työssä pysymistä tukemalla voidaan parhaimmillaan edistää samanaikaisesti sekä työllisyys- että eläkepoliittisia tavoitteita.

Valiokunta käsittelee seuraavassa tuen kohdistamiseen liittyviä yksittäisiä vaatimuksia, tuen vaikuttavuutta ja kokeilun seurantaa. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausuntoa on käsitelty aihepiireittäin muiden kannanottojen yhteydessä.

Tuen kohdistaminen

a) Ikävaatimus

Väliaikainen työnantajan matalapalkkatuki ehdotetaan suunnattavaksi 54 vuotta täyttäneisiin työntekijöihin. Työnantaja olisi siten oikeutettu matalapalkkatukeen, jos työntekijä on viimeistään palkanmaksukuukauden aikana täyttänyt 54 vuotta ja jos tuen muut ehdot täyttyvät.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on puoltanut esitystä, koska ikääntyvien työntekijöiden työllisyysaste on edelleen huomattavasti alhaisempi kuin yleinen työllisyysaste. Lisäksi ikääntyvien on erityisen vaikea työllistyä uudelleen, jos työsuhde on syystä tai toisesta päättynyt. Valiokunta on pitänyt kuitenkin tärkeänä, että jatkossa otetaan huomioon myös nuorten aikuisten erityisongelmat. Tutkimusten mukaan työelämään 1990-luvun laman aikana tulleilla nuorilla aikuisilla on ollut suuria vaikeuksia päästä sisälle työelämään. Tässä ryhmässä on lisäksi paljon pitkäaikaistyöttömiä. Erilaiset rajanvedot aiheuttavat valtiovarainvaliokunnan käsityksen mukaan lähes aina väistämättä jonkinlaisia haittoja tai ne synnyttävät uusia ongelmia. Tämä koskee myös ehdotettua ikärajausta. Tuen kohderyhmä on valittu kuitenkin niin, että tuen tarve on sen osalta joka tapauksessa ilmeinen. Lisäksi 54 vuotta täyttäneiden, matalapalkkaisten työntekijöiden määrä kasvaa ainakin joillakin matalapalkka-aloilla lähivuosina merkittävästi. Valiokunta pitää ehdotusta näistä syistä hyväksyttävänä. Jatkossa on kuitenkin aiheellista pohtia erikseen esimerkiksi juuri nuorten aikuisten ikäryhmään kuuluvien asemaa ja ottaa huomioon siellä mahdollisesti esiintyvät tuloloukut.

b) Kokoaikatyövaatimus

Tuen eräänä edellytyksenä on se, että työ on kokoaikaista eli että kalenterikuukaudessa on tehty työtä vähintään 140 tuntia. Vaatimus ei koskisi kuitenkaan lakisääteisellä osa-aikaeläkkeellä olevia työntekijöitä.

Kysymys tuen kohdistamisesta koko- tai osa-aikaiseen työhön on herättänyt varsin erisuuntaisia näkemyksiä. Ääripäinä ovat hallituksen esitystä selvästi puoltavat kannanotot ja toisaalta malli, jossa tuki määräytyisi yksinomaan tuntipalkan perusteella. Haittana on pidetty mm. sitä, että vaatimus työn kokoaikaisuudesta rajaa osa-aikatyön kokonaan tuen piiristä. Tuntimäärän on katsottu lisäksi muodostavan käytännössä ajallisen katon tarjottavalle työlle.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on pitänyt osaltaan hyvänä sitä, että tuki on kohdistettu nimenomaan kokoaikaiseen työhön. Valiokunta on kiinnittänyt lisäksi huomiota säännöksen tulkintaan niissä tilanteissa, joissa 140 tuntia ei täyty esimerkiksi kalenterikuukauden lyhyyden ja siihen osuvien työpäivien vähyyden johdosta. Tulkinta ei saisi johtaa valiokunnan mukaan siihen, että kokoaikaiseksi tarkoitettu työ jää tällaisista syistä jonakin kuukautena tuen ulkopuolelle.

Hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että kokoaikaisen työn rajauksen on oltava helposti ja yksiselitteisesti sovellettavissa ja valvottavissa. Lisäksi on pidetty erittäin tärkeänä sitä, ettei tukimalli johda kokoaikaisen työn muuttamiseen osa-aikaiseksi tuen takia. Tuntiraja on asetettu sen vuoksi niin korkealle, ettei tuki voi kohdistua käytännössä osa-aikaiseen työhön.

Valtiovarainvaliokunta yhtyy hallituksen perusteluihin ja puoltaa esitystä tältä osin. Huoli kokoaikaisen työn muuttamisesta osa-aikaiseksi on valiokunnan käsityksen mukaan aiheellinen. Tällaisesta on ilmennyt jo joitain viitteitä esityksen valmistelun aikana, kun kaavailtu kuukausittainen työtuntimäärä oli alustavasti 120 tuntia. Koska ehdotettu kokoaikatyön määritelmä on melko tiukka, se saattaa johtaa joissain tapauksissa myös siihen, että työehtosopimuksessa kokoaikaiseksi katsottu työ ei täytä matalapalkkatukilain kokoaikaisuuden ehtoa. Tuntimäärää ei ole kuitenkaan syytä yksin tämän takia alentaa.

Valtiovarainvaliokunta pitää esitystä hyväksyttävänä myös siltä osin kuin se koskee osa-aikaeläkeläisiä. On tärkeätä, ettei matalapalkkatuki muodosta estettä osa-aikaeläkkeelle siirtymiselle. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on myös puoltanut tätä näkemystä.

c) Palkkatasovaatimus

Ehdotettu matalapalkkatuki kohdistuisi 900—2 000 euron palkkatasoon. Tukea maksettaisiin siten 900 euron ylittävästä osasta, ja se poistuisi 2 000 euron palkkatasolla.

Ehdotusta on arvosteltu asiantuntijakuulemisessa mm. sen vuoksi, että tuki suuntautuu pääosin keskipalkkaisille työntekijöille. Vaihtoehtona on esitetty Ranskan esimerkin pohjalta mallia, jossa tuki kohdistettaisiin selvästi pienipalkkaisille eli 900—1 100 euroa kuukaudessa ansaitseville. Työntekijäkohtainen tuki olisi vastaavasti nyt esitettyä huomattavasti suurempi. Vaihtoehtoisen mallin aikaansaamat työllisyysvaikutukset olisivat asiantuntijakuulemisessa esitetyn arvion mukaan kolminkertaiset nyt ehdotettuun malliin verrattuna.

Valtiovarainvaliokunta pitää hallituksen esitystä perusteltuna myös valittujen tulorajojen osalta. Matalapalkka-alan palkoissa on paljon vaihtelua, ja laajempi tuloalue mahdollistaa erilaisten työsuhteiden kuulumisen tuen piiriin. Tukea ei ole sen vuoksi perusteltua kohdistaa esimerkiksi jonkin tietyn matalapalkka-alan palkkatason mukaiseksi. Lisäksi suppea tuloalue saattaisi luoda myös esteen palkankorotuksille. Valiokunta huomauttaa lisäksi, että vaihtoehtoiseen malliin sisältyvä palkkataso on alhainen verrattuna monilla matalapalkka-aloillakin kokoaikatyöstä maksettaviin palkkoihin. Keskipalkkana voidaan pitää nykyisin noin 2 400—2 500 euroa kuukaudessa. Hallituksen esittämä mitoitus on tähänkin nähden perusteltu.

d) Työnantajarajaus

Matalapalkkatukea voitaisiin soveltaa lähtökohtaisesti kaikkiin muihin työnantajiin paitsi valtioon ja sen laitoksiin.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on esittänyt huolensa siitä, että rajaus voi kiihdyttää keinotekoisesti valtion toimintojen ulkoistamiskehitystä. Tuen tulisi kuitenkin kohdella kaikkia työnantajia ja kaikkia ikääntyneitä työntekijöitä tasapuolisesti, eikä se saisi vääristää kilpailua. Valiokunta on huomauttanut lisäksi siitä, että osa joidenkin valtion laitosten, kuten Helsingin yliopiston, rahoituksesta tulee eri lähteistä valtion talousarvion ulkopuolelta. Lakiehdotuksen mukainen rajaus merkitsisi sitä, että laitos ei voisi saada matalapalkkatukea riippumatta siitä, mistä työntekijän palkkaamiseen tarvittava rahoitus tulee. Valiokunta on esittänyt näistä syistä pohdittavaksi, tulisiko lakiehdotusta muuttaa siten, että valtion työntekijät tulisivat kohdelluiksi tasa-arvoisesti muiden työntekijöiden kanssa.

Valtiovarainvaliokunta pitää hallituksen esityksessä olevaa rajausta perusteltuna eikä esitä siihen muutosta. Valtiotyönantajan mukanaolo merkitsisi käytännössä sitä, että tukiraha kierrätettäisiin valtion talousarviossa momentilta toiselle ilman, että sillä olisi vaikutusta kannuste- ja ohjauskeinojen käyttöön. Kierrätys tekisi valtion talousarviosta kuitenkin aiempaa monimutkaisemman ja vaikeammin seurattavan. Lisäksi valtio on sitoutunut osaltaan tukemaan ikääntyneiden matalapalkkaisten henkilöiden työllistymistä.

Toisin kuin valtio, kunnat voisivat kuulua tuen piiriin. Hallituksen esityksessä on arvioitu, että tukeen oikeutetuista työntekijöistä vajaat 40 prosenttia työskentelee nimenomaan kunnan palveluksessa. Tämä vastaa myös Kuntaliiton laskelmia. Tuen piiriin kuuluisi kunta-alan henkilöstöstä kaikkiaan 8,5 prosenttia.

Kuntien mukanaolo tuen saajien joukossa on herättänyt arvostelua valiokunnan asiantuntijakuulemisessa, koska suuri osa nettomääräisestä tuesta tulisi kohdistumaan kuntatyönantajaan. Lisäksi myös työntekijäkohtainen tuki olisi tosiasiallisesti kuntatyönantajalla muita suurempi, koska kunnat eivät yleensä joudu maksamaan saamastaan tuesta veroa, kuten muut työnantajat.

Valtiovarainvaliokunnan mielestä on perusteltua, että kuntatyönantajat sisällytetään tuen piiriin esitetystä kritiikistä huolimatta. Kuntia ja niiden palveluksessa olevia ikääntyneitä matalapalkkaisia työntekijöitä ei ole perusteltua asettaa lähtökohtaisesti muita heikompaan asemaan. Kuntaliitto on todennut lisäksi kuntien kireään taloustilanteeseen viitaten, että kaikki kuntien ja kuntayhtymien työvoimakustannuksiin suunnattava tuki helpottaa työllisyyden ylläpitämistä ja mahdollisuuksia palkata lisää tarvittavaa työvoimaa lakisääteisiin peruspalvelutehtäviin. Kunnat joutuvat joka tapauksessa arvioimaan osaltaan matalapalkkatuen edellyttämien tietoteknisten ja hallinnollisten muutosten aiheuttamien lisäkustannusten suhdetta saatavaan hyötyyn nähden. Työllistämisen esteinä voivat lisäksi olla esimerkiksi työntekijöiden riittävien muodollisten kelpoisuusvaatimusten puute.

Tuen vaikuttavuus

Matalapalkkatuen määräksi on arvioitu vuositasolla noin 120 miljoonaa euroa staattisen laskelman mukaan. Tuen piirissä olisi silloin 95 000 henkilöä eli 5 prosenttia palkansaajista ja runsas viidennes yrityksistä. Tuen arvioidaan parantavan työllisyyttä noin 1 900 henkilötyövuodella.

Esityksen saamassa osin varauksellisessa vastaanotossa on epäilty ennen kaikkea tuen vaikuttavuutta. Lisäksi sen kustannuksia uutta työpaikkaa kohden on paljoksuttu. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on niin ikään huomauttanut näistä seikoista.

Hallituksen esityksen mukainen tukimalli on pyritty rakentamaan mahdollisimman yksinkertaiseksi ja käytännölliseksi sekä tuen saajan että valvonnan kannalta. Tämä on erityisen tärkeää, koska tuki on oma-aloitteinen, ja jokaisen työnantajan on siten itse pystyttävä laskemaan tuen määrä. Esimerkiksi useimmat valmisteluvaiheessa pohdituista vaihtoehtoisista palkkakäsitteistä osoittautuivat liian monimutkaisiksi.

Valiokunta katsoo, ettei tuen kohdistaminen vaihtoehtoisesti vain uusiin työsuhteisiin olisi sekään hyvä ratkaisu. Se voisi johtaa irtisanomisiin, jotta uudesta työsuhteesta saataisiin tukea. Ehdotettu tukimuoto parantaa siten jo töissä olevien työntekijöiden asemaa työmarkkinoilla. Ikääntyvien työntekijöiden kannalta se on erityisen perusteltua, kuten edellä on jo todettu.

Seuranta

Työantajan matalapalkkatuki on määräaikainen kokeilu. Sitä voidaan kehittää saatujen kokemusten perusteella. Sen vuoksi on tärkeää, että kokeilun vaikutuksia seurataan huolellisesti. Tuen ehtoja tulisi myös muuttaa tarvittaessa jo kokeilukauden aikana, jos niiden vaikutukset ovat ei-toivottuja tai jos on nähtävissä, ettei tuella saavuteta niitä tavoitteita, joita sille on asetettu. Valtiovarainvaliokunta pitää aiheellisena näistä syistä, että tuen vaikutuksista annetaan selvitys vuoden 2009 talousarvioesityksen yhteydessä.

Valtiovarainvaliokunta pitää lisäksi tärkeänä sitä, että hallitus tutkii myös muita keinoja, joilla ensimmäisen työntekijän palkkaamiskynnystä voitaisiin alentaa.

Lakialoitteet

Valiokunta on päätynyt käsittelemiensä lakialoitteiden suhteen kielteiselle kannalle.