Allmänt.

Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om yrkesutbildning och till vissa lagar som har samband med den har fått ett brett stöd vid utfrågningen av sakkunniga. Utskottet bedömer att beredningen har varit föredömligt omfattande och inkluderande. Utskottet vill betona att reformens syfte är att få till stånd betydande förändringar och förbättringar i yrkesutbildningen och att skapa en fungerande studieväg för livslångt lärande för de studerande. Enligt lagförslaget är ett allmänt mål med yrkesutbildningen att stödja de studerandes utveckling till goda, harmoniska och bildade människor och samhällsmedlemmar. 

Inom yrkesutbildningen övergår man genom reformen till ett enda sätt att avlägga examen, som baserar sig på yrkesprov och är oberoende av sättet att förvärva kunnandet. Det är motiverat att avstå från systemet med fristående examen för vuxna och avläggande av examen baserad på grundläggande yrkesutbildning och att övergå till en enda examen. Det är också motiverat att överföra en del av den arbetskraftspolitiska utbildningen till samma styrsystem som den övriga yrkesutbildningen. Utskottet vill framhålla att finansierings- och verksamhetslagstiftningen bör ses som en helhet. Syftet med ändringarna och betoningarna i finansieringssystemet är att stödja tillhandahållandet av en kvalitetsutbildning. 

Utskottets bedömning är att den nya lagstiftningen ger utbildningsanordnare bättre möjligheter än förr att rikta in sitt utbud av utbildning, anordna utbildning också som läroavtalsutbildning för tillståndsenliga examina och anskaffa sådana examensdelar som inte ingår i deras tillstånd av andra utbildningsanordnare. Utbildningsanordnarna avsätter resurser inom ramen för sin behörighet, och syftet med lagstiftningen om finansieringen är att stödja verksamheten så att den har maximalt genomslag. 

Lagen föreslås innehålla bestämmelser som möjliggör export av utbildning. Utskottet ställer sig huvudsakligen bakom bestämmelserna, och välkomnar likaså bestämmelsen om att exportutbildningen inte får försämra utbildningsanordnarens förutsättningar att ordna examina och utbildning som anges i anordnartillståndet. Bestämmelserna om att fullt ut möjliggöra utbildningsexport är smalt inriktade. Möjligheterna att exportera utbildning måste utvidgas och integreras i flera olika utbildningsnivåer. Kulturutskottet anser det viktigt att fler hinder för utbildningsexport undanröjs.  

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Kulturutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet har lämnat ett utlåtande (GrUU 22/2017 rd) om propositionen. Det anser i sitt utlåtande att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Grundlagsutskottet har bland annat bedömt grundlagsenligheten i fråga om förslaget till reglering av ordnandet av internatboende och slagit fast att de föreslagna bestämmelserna stämmer överens med grundlagsutskottets vedertagna uppfattning om hur ordningsstadgor inom utbildningen ska vara utformade för att uppfylla kraven i grundlagen. Dessutom är det enligt utlåtandet av betydelse att 103 § i lagförslag 1 beskriver vilka frågor och vilken typ av frågor som regleras i ordningsstadgan. I det stora hela uppfyller lagförslaget de krav som utskottet vanligen ställer på att det ska finnas bestämmelser i lag, när en bestämmelse reglerar en ordningsstadga. Kulturutskottet bör dock enligt grundlagsutskottets åsikt försöka precisera bestämmelsen ytterligare och mer ingående än regeringen fundera över vilka frågor de delområden som nämns i paragrafen kan beröra. 

Kulturutskottet föreslår preciseringar i 103 § i lagförslag 1. 

Grundlagsutskottets utlåtande fäster också uppmärksamhet vid bestämmelserna om avgifter som tas ut av studerande i 105 § i lagförslag 1. I utbildning för en yrkesexamen eller specialyrkesexamen samt i övrig yrkesutbildning enligt 8 § kan utbildningsanordnaren enligt 2 mom. ta ut en skälig studieavgift av de studerande för att täcka en del av kostnaderna för att ordna utbildningen. Enligt 4 mom. får en avgift tas ut för att höja ett godkänt vitsord, om en person vill höja det vitsord som förts in i det betyg över avlagd examen som avses i 57 § eller i det betyg över genomförd handledande utbildning som avses i 58 §. 

I utlåtandet betonas att enligt 16 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, säkerställa lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv. Med avseende på den grundläggande rättigheten vore det enligt grundlagsutskottets bedömning befogat att ge utbildningsanordnaren möjlighet att låta bli att ta ut eller att sänka avgiften på grund av att den studerande har det dåligt ställt. I sådana fall måste bestämmelser om befrielse från avgift ingå i lag. Följaktligen bör 105 § kompletteras. 

Kulturutskottet föreslår preciseringar i 105 § i lagförslag 1. 

Vidare noterar grundlagsutskottet att det i lagförslag 1 ingår bestämmelser som reglerar avgöranden i fråga om olämplighet för studier (så kallad SORA-lagstiftning; från finskans SORA soveltumattomuuteen ratkaisuja, avgöranden i fråga om olämplighet för studier). I exempelvis 40 § föreskrivs det om bedömning av en sökandes hälsotillstånd och funktionsförmåga som krav för antagning som studerande. De grundläggande avgörandena om SORA-bestämmelserna i den gällande lagstiftningen har kommit till med medverkan från grundlagsutskottet (GrUU 60/2010 rd). I det sammanhanget gjorde utskottet en mycket omfattande bedömning med avseende på dels bestämmelserna om likabehandling, dels de grundläggande fri- och rättigheter som tillgodoser funktionshindrades rättigheter. Dessutom påpekade utskottet att det inte nödvändigtvis innebär att en person är olämplig för studier inom ett visst område trots att personens hälsotillstånd eller funktionsnedsättning i och för sig kan hindra deltagande i exempelvis vissa praktiska uppgifter inom utbildningen. Utskottet underströk att detta också bör beaktas vid tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna om hinder för antagning som studerande (GrUU 60/2010 rd, s. 4/I)).  

Det har förekommit en del brister i tillämpningen av SORA-lagstiftningen, enligt uppgifter till grundlagsutskottet. Kulturutskottet bör därför ta ställning till om 40 § i lagförslag 1 behöver preciseras. Vidare understryker utskottet än en gång att följande alltid måste utredas vid en genomgång av eventuella studiehinder och att det ska göras grundligt och med målet att de funktionshindrade själva ska delta fullt ut: hur man med individuella studieprogram, personlig tillämpning eller hjälpmedel kan ge en funktionshindrad person möjligheter att studera och samtidigt visa full respekt för personens självbestämmanderätt. 

Kulturutskottet behandlar frågan närmare i avsnittet ”En trygg studiemiljö och studerandevård” i detta betänkande. 

Avslutningsvis understryker grundlagsutskottet att regeringen bör noga följa vilka faktiska konsekvenser bestämmelserna får för de grundlagsfästa kulturella rättigheterna. Kulturutskottet föreslår nedan riksdagen ett uttalande som innehåller behovet av uppföljning enligt grundlagsutskottets påpekande. 

Utbildningens tillgänglighet

Utbildningens tillgänglighet tryggas genom ett styr- och regleringssystem enligt den föreslagna lagstiftningen, främst genom tillstånd att ordna utbildning. I tillståndet definieras den enskilda utbildningsanordnarens verksamhetsområde vars kompetensbehov utbildningsanordnaren ska tillgodose. Kompetensbehoven definieras genom en utbildningsprognos där också arbetslivets kvalitativa och kvantitativa utbildningsbehov bedöms. Prognosen beaktar dels behoven hos arbetslivet, men också utbildningsbehoven hos samhället och individerna. Med hjälp av denna information definieras behovet av att anordna utbildning så att den i görligaste mån motsvarar både individernas och arbetslivets kompetensbehov. Utbildningsanordnare får möjlighet att inom ramen för sitt tillstånd inrikta utbildningen lokalt och regionalt och enligt behoven hos näringslivet och individerna. Utskottet ser det som nödvändigt att säkerställa utbildningsanordnarnas möjligheter och skyldighet att ta ansvar för att förebygga utslagning och att anordna utbildning för olika befolkningsgrupper (exempelvis invandrare).  

Vid utskottets utfrågning av sakkunniga uttrycktes oro över huruvida den föreslagna lagstiftningen kan trygga tillräckligt med utbildningsplatser med regional täckning både för unga som gått ut grundskolan och för vuxna. Utskottet konstaterar att syftet med att ange det verksamhetsområde som avses i 25 § i lagförslaget är att se till att yrkesutbildningsutbudet allokeras enligt behoven hos de olika branscherna inom arbetslivet och individerna i alla delar av landet. På så sätt åläggs utbildningsanordnaren att se till kompetensbehoven i det område som bestäms i tillståndet, exempelvis de som avslutat grundläggande utbildning och befinner sig i arbetslivet, eller arbetslösa arbetssökande, om utbildningsanordnaren har arbetskraftsutbildning som sitt uppdrag. Utskottet påpekar att undervisnings- och kulturministeriet enligt 27 § har befogenhet att i förekommande fall ålägga utbildningsanordnaren vissa skyldigheter för att säkerställa tillgången till utbildning. Därmed kan utbildningsanordnaren förpliktas att rikta in sitt utbildningsutbud på vissa målgrupper, bland annat personer som gått ut den grundläggande utbildningen eller personer utan examen. Utskottet menar att bestämmelserna om att trygga tillgången på utbildning är ytterst behövliga och fäster uppmärksamhet vid att användningen av behörighet enligt dem gärna ska bedömas redan i samband med prognostiseringen av utbildningsbehovet. Förfarandet ska vara smidigt nog för att utbildningsbehovet alltid ska kunna mötas i rätt tid. 

Personlig tillämpning i studier

Förslag till bestämmelser om personlig tillämpning av studier ingår i 5 kap. i lagförslag 1. Avsikten är att i all yrkesutbildning införa en samordnad process för personlig tillämpning som lämpar sig för alla studerande inom yrkesutbildningen. Genom den ska man identifiera och erkänna den studerandes existerande kunnande, planera hur den del som fattas ska förvärvas, hur kunnandet visas och bedöms samt de handlednings- och stödåtgärder som behövs för att målen ska nås. 

Utskottet understryker att möjligheterna att anskaffa kompetens av olika aktörer gör att undervisning är bättre tillgänglig och att de studerande kan anpassa sina studier individuellt, eftersom de kan avlägga en del av sina studier exempelvis på en närbelägen läroanstalt för fritt bildningsarbete trots att den huvudsakliga skolan ligger längre bort.  

Kulturutskottet vill betona att personlig tillämpning och den studerandes personliga utvecklingsplan för kunnandet är bland de mest centrala frågorna i reformen av yrkesutbildningen. På grundval av dem konstrueras varje studerandes kompetensbas och individuella studieväg. Planen definierar vilken undervisning, studiehandledning och övrig handledning och vilket stöd den studerande får i alla studiemiljöer. Utskottet instämmer med sakkunnigyttrandena i att lärarna och studiehandledarna är i nyckelposition vid reformen av yrkesutbildningen, eftersom personlig tillämpning och uppföljning av kompetensen kommer att ställa lärare och studiehandledare inför alldeles nya utmaningar. Det handledande greppet stärks i all verksamhet. 

Enligt kulturutskottet är det nödvändigt att de studerande tillförsäkras allmän behörighet för fortsatta studier, utöver den kompetens som behövs i arbetslivet. Det är viktigt med avseende på yrkesutbildningens status och jämlikheten i utbildning. Utöver den formella behörigheten för fortsatta studier måste det på lagstiftningsväg säkerställas att yrkesinriktade examina inte bara ger formell behörighet utan också de faktiska studiefärdigheter som behövs för högskolestudier. Vad beträffar personlig tillämpning är det en viktig fråga att de studerande förstår betydelsen och inser vidden av sina personliga val för sin studieinriktning och planerade yrkeskompetens. Dessutom är det viktigt att de inser vilken betydelse deras val har för deras behörighet för fortsatta studier. I planeringen av den personliga tillämpningen måste lärarna och studiehandledarna vara uppmärksamma på de studerandes möjligheter att fortsätta studera på en högre nivå.  

Utskottet anser det behövligt att det enligt erhållen utredning genom förordning av statsrådet kommer att föreskrivas relativt detaljerat om det som ska skrivas in i den personliga utvecklingsplanen för kunnandet för att trygga dels att studerande bemöts lika, dels de studerandes rätt att få tillräckligt med utbildning, handledning och stöd. Syftet är också att utarbeta en riksomfattande digital tjänst, eHOKS, som ska kunna användas av alla utbildningsanordnare och studerande för att utarbeta och uppdatera den personliga utvecklingsplanen för kunnandet. 

I de erhållna sakkunnigyttrandena fästs uppmärksamhet vid att i utarbetandet och uppdateringen av den personliga utvecklingsplanen för kunnandet deltar en lärare, en studiehandledare eller vid behov någon annan företrädare för utbildningsanordnaren som utbildningsanordnaren utser. Yttrandena betonar lärarens och studiehandledarens betydelse och föreslår slopande av möjligheten att förordna någon annan än läraren eller studiehandledaren som representant för utbildningsanordnaren. Yttrandena förutsätter också att den studerande i planen får en ansvarig lärare i fråga om examen och att det fastställs hur många timmar undervisning en studerande behöver för ett studiepoäng eller en del av examen. De studerandes förutsättningar för självständiga studier bör också bedömas innan självständiga studier kan skrivas in i planen. Det påtalas också att plikten att höra vårdnadshavare i samband med att utarbeta planen är alltför osmidig. 

I 45 § 1 mom. i lagförslaget förutsätts det att i utarbetandet och uppdateringen av den personliga utvecklingsplanen för kunnandet deltar en lärare, en studiehandledare eller vid behov någon annan företrädare för utbildningsanordnaren som utbildningsanordnaren utser. 

Utskottet konstaterar att enligt erhållen utredning vill man med lagförslaget uttryckligen trygga att ansvaret vid personlig tillämpning nästan utan undantag ligger hos en pedagogiskt kvalificerad och behörig lärare och endast vid behov hos en annan representant för utbildningsanordnaren. Men kunder och aktörer inom yrkesutbildning är av många slag, så det finns situationer där det är ändamålsenligt att någon annan än läraren eller studiehandledaren utarbetar den personliga utvecklingsplanen för kunnandet tillsammans med den studerande. En sådan situation kan enligt erhållen utredning vara exempelvis utbildning som fördjupar och kompletterar yrkeskompetensen och genomförs som läroavtalsutbildning; en sådan utbildning kan vara ytterst skräddarsydd och den bästa innehållsmässiga kompetensen för att utarbeta planen kan finnas hos en utbildare från arbetslivet, inte hos läraren eller studiehandledaren. 

Utskottet framhåller också att alla parter som samverkar med utbildningsanordnaren, enligt motiven också olika experter, deltar i att utarbeta och uppdatera den personliga utvecklingsplanen för kunnandet till den del de planerade åtgärderna baserar sig på utbildningsanordnarens samverkan med andra aktörer. Vad beträffar utbildning som ordnas på arbetsplatser ingår det i bestämmelserna ett krav på att arbetsplatsens och företagets förutsättningar och möjligheter beaktas vid planeringen, när examensgrunderna möjliggör det, som en del av den individuella planeringen av förvärvande av yrkesskicklighet och kompetens. 

Kulturutskottet anser det inte behövligt att de parter som deltar i att utarbeta den personliga utvecklingsplanen för kunnandet begränsas mer än det föreslagna. 

I en utredning till utskottet betonas att i fråga om examina och delar av dem anges kraven på yrkesskicklighet och målen för kunnandet i de nationella examensgrunderna. Genom bedömningar av kunnandet säkerställs att målen har uppnåtts. Men kunnande kan förvärvas på många sätt och i olika lärmiljöer. Detta tänkesätt harmonierar illa med exakta definitioner av antal timmar på författningsnivå, och det tryggar inte nödvändigtvis ur den studerandes synvinkel det individuella behovet av undervisning och handledning. Enligt utredning är det ändamålsenligare med en grövre bedömning av behovet av olika undervisnings-, handlednings- och stödformer än exakta timantal. 

Att fastställa mängden närundervisning skulle i hög grad begränsa avvägningen av förvärv av kunnande till läroanstaltsmiljöer och traditionell klassrumsundervisning. Vid yrkesutbildning ges undervisning och handledning också på arbetsplatserna och exempelvis i simulatorer och på webben. Också i de fallen får de studerande handledning av yrkesfolk i branschen, vid webb- och simulatorundervisning ofta av en lärare, på arbetsplatser vid sidan av läraren också av en arbetsplatshandledare, trots att denna undervisning inte betraktas som närundervisning. Den föreslagna skyldigheten att bokföra exakt antal timmar i den personliga utvecklingsplanen för kunnandet skulle också öka mängden administrativt arbete. Om den studerande lär sig snabbare eller långsammare, måste planen uppdateras och ändringarna godkännas av alla parter. 

Kulturutskottet konstaterar att de studerandes behov är mycket olikartade. Det väsentliga är att den studerande i olika lärmiljöer får sådan undervisning och handledning som gör det möjligt att nå målen i fråga om yrkesskicklighet och kunnande. När den personliga utvecklingsplanen för kunnandet utarbetas, avgörs det vilken typ och omfattning av undervisning och handledning i olika former som den studerande behöver. Utskottet understryker vikten av att vid planeringen höra den studerande och beakta bland annat hur den studerande bäst lär sig och vilken lärmiljö som inspirerar och motiverar till studier. 

Vidare påpekar utskottet att de studerandes arbetsvecka måste vara sammanhängande, det vill säga att studier och arbete avlöser varandra så heltäckande som möjligt under en vecka. Den personliga planeringen av studier och studieveckor måste ta sikte på att hela veckan ska vara meningsfull för den studerande och att den i allt väsentligt ska stödja den studerandes färdigheter för arbetslivet. Utskottet anser det ytterst viktigt att de studerande exempelvis vad beträffar den tekniska organisationen av studierna kan gå framåt enligt planerna och studera effektivt och att de obligatoriska pauserna på grund av bland annat det praktiska genomförandet reduceras till ett minimum. 

Den person som utses av utbildningsanordnaren och som avses i 45 § 1 mom. i lagförslaget är i princip ansvarig för hela processen med personlig tillämpning och ger den studerande stöd om studierna inte avancerar planenligt. Dessutom ska det föreskrivas genom förordning av statsrådet att när det gäller utbildning som ordnas på en arbetsplats ska utbildningsanordnaren alltid utse en lärare eller av motiverad orsak en annan representant för utbildningsanordnaren som partner till den ansvarige arbetsplatshandledaren. I övrigt ligger ansvaret för att genomföra den personliga utvecklingsplanen för kunnandet gemensamt hos de lärare som undervisar för respektive del av examen. 

På grundval av erhållen utredning anser kulturutskottet inte att det behöver utses ytterligare en ansvarig lärare för varje del av examen, i synnerhet som det förslagna förfarandet skulle öka det administrativa arbetet med att utarbeta den personliga utvecklingsplanen för kunnandet utan att nödvändigtvis tillföra mervärde jämfört med den redan föreslagna bestämmelserna.  

Utskottet understryker att i samband med utarbetandet av den personliga utvecklingsplanen för kunnandet ska det avgöras vilken art och mängd av närundervisning eller annan undervisning och handledning samt stöd en studerande behöver i olika lärmiljöer för att nå sina kompetensmål. Vid planeringen hörs den studerande och beaktas bland annat hur den studerande bäst lär sig och vilken lärmiljö som inspirerar och motiverar till studier. I detta sammanhang görs tillsammans med den studerande också en bedömning av studerandens förutsättningar för självständiga studier utan att det separat behöver föreskrivas i lag. 

Kulturutskottet instämmer i de uttryckta synpunkterna om att den bestämmelse som föreslås i 45 § om skyldighet att höra vårdnadshavaren i samband med utarbetandet och uppdateringen av den studerandes personliga utvecklingsplan för kunnandet är problematisk. I detaljmotiven föreslår utskottet en ändring av detta. 

Lärande på arbetsplatsen

Bestämmelser om utbildning som ordnas på en arbetsplats ingår i 8 kap. i lagförslag 1. I propositionen föreslås mer arbetsorientering och lärande på arbetsplatsen och ett mångsidigt utnyttjande av olika lärmiljöer. Enligt propositionen övergår man inom yrkesutbildning till ett yrkesprovbaserat sätt att avlägga yrkesexamen som inte är beroende av på vilket sätt kunnandet förvärvats. Yrkesproven genomförs på arbetsplatser i praktiska arbetssituationer. Utskottet understöder att möjligheterna ökas att lära på jobbet, men identifierar samtidigt ett eventuellt problem med att få tillräckligt med platser för detta. Tillgången på platserna kommer att variera enligt konjunktur, region och bransch. Utskottet ser det som viktigt att följa upp om det finns tillräckligt med arbetsplatser som ger möjlighet till yrkesstudier och att läget regelbundet rapporteras. 

I samband med utskottsbehandlingen togs det upp att det inte av propositionens bestämmelser entydigt framgår om det går att lära sig på jobbet utan läroavtal eller utbildningsavtal. Utskottet konstaterar att en yrkesinriktad examen fortfarande kan avläggas och kompetens för examen förvärvas oavsett hur kunnandet förvärvas, exempelvis inom frivilligarbete. Då kan kunnandet identifieras och erkännas som en del av den aktuella examen. I lagen föreskrivs endast om utbildningsavtal och läroavtal, där utbildningsanordnaren har skyldigheter i fråga om att utarbeta och uppdatera avtalen och ge handledning och bedömning vid förvärv av kunnande. Det vill säga att förvärv av kunnande baserat på annat än utbildnings- och läroavtal är inte styrd och målinriktad verksamhet som ligger på utbildningsanordnarens ansvar. För den tiden betalas inte heller basfinansiering till utbildningsanordnaren. 

Det föreslås att läroavtalsutbildningen ska kvarstå som ett sätt att avlägga examen. Målet är att öka användningen av denna utbildningsform bland annat genom att förenhetliga dess finansieringsnivå i förhållande till andra utbildningsformer och genom att göra de administrativa förfarandena som gäller den smidigare. Inlärningen i arbetet föreslås bli ersatt med utbildning som grundar sig på utbildningsavtal. Utskottet anser att det är bra att man vid yrkesutbildningen i högre grad utgår från arbetslivet och att det finns olika inlärningssätt samt att man möjliggör olika inlärningsmiljöer. Inlärningen på arbetsplatsen planeras individuellt för eleverna i samband med en personlig tillämpning. Den föreslagna lagen gör det till exempel möjligt för en studerande att smidigt flytta från utbildning som grundar sig på ett utbildningsavtal till läroavtalsutbildning när han eller hon har tillräckliga färdigheter för det.  

I läroavtalsutbildningen har målet varit att minska arbetsgivarens administrativa börda, men enligt sakkunniga är propositionen ingen lösning på det problemet. Kulturutskottet framhåller att målet måste uppfyllas i fortsättningen eftersom det gör läroavtalsutbildningen mer attraktiv i arbetsgivarnas ögon. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet säger i sitt utlåtande (AjUU 3/2017 rd) att det i den föreslagna lagen är svårt att få grepp om skillnaden mellan läroavtal och utbildningsavtal. Utskottet påpekar att de som har utbildningsavtal inte får lön och att det därför kan komma att handla om särbehandling av de studerande.  

Kulturutskottet konstaterar att trots att både läroavtalsutbildningen och utbildningsavtalen är inlärning på arbetsplatsen har de delvis olika målsättningar. Till skillnad från läroavtalsutbildning får en studerande inte lön eller någon annan ersättning under tiden för ett utbildningsavtal. Den studerande har i stället rätt att få studiestöd och ersättning för skolresor samt avgiftsfria måltider som utbildningsanordnaren står för enligt vad lagen föreskriver. Läroavtalsutbildning grundar sig på ett arbetsavtal för viss tid mellan en studerande som fyllt 15 år och arbetsgivaren eller på ett skriftligt avtal för viss tid mellan en studerande i tjänsteförhållande eller i ett offentligrättsligt anställningsförhållande som kan jämföras med ett tjänsteförhållande och arbetsgivaren, medan utbildning som grundar sig på utbildningsavtal inte sker inom ramen för ett arbetsavtals- eller tjänsteförhållande. Ett läroavtal ingås i allmänhet för att avlägga hela examen, men det finns inget hinder för att det ingås för en examensdel, till exempel i samband med sommarjobb. Enligt motiveringen till propositionen kan utbildningsavtal också ingås för en examensdel eller en del som är mindre än en examensdel, och förutsättningarna för detta ska bedömas för en examensdel i taget. Detta framgår inte av bestämmelserna. För att undvika oklarheter föreslår utskottet att 71 § 2 mom. i lagförslag 1 preciseras så att det av momentet framgår att ett utbildningsavtal också kan gälla en mindre del än en examensdel. 

Utskottet anser att ett utbildningsavtal kan öka möjligheterna till utbildning på arbetsplatsen. Utbildningsavtalet gör det även möjligt för arbetsplatser som inte kan erbjuda utbildning på arbetsplatsen i anställningsförhållande att erbjuda plats för en studerande. Utbildningsavtalet kan också vara ett sätt att i början av studievägen stärka en studerandes kompetens och på det sättet göra det möjligt för honom eller henne att senare slutföra sin examen i form av läroavtalsutbildning.  

Utskottet konstaterar utifrån de uppgifter det fått att lagstiftningen i princip möjliggör samtidiga studier enligt både läroavtal och utbildningsavtal inom olika branscher. Det är ändå besvärligt när man tänker på tidsanvändningen och hur den studerande ska orka, eftersom minimiveckoarbetstiden vid läroavtalsutbildning är 25 timmar. Dessutom kan en studerandes studier under samma tid räknas som en prestation som utgör grund för finansiering bara inom en utbildning som omfattas av tillämpningsområdet för lagstiftningen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet.  

Utbildningsersättning. Inom utbildning som grundar sig på utbildningsavtal ska det enligt regeringens proposition inte betalas några ersättningar till arbetsgivaren. Detta både förordades och kritiserades vid utfrågningen av sakkunniga. Att ersättning inte ges ut ansågs vara ett problem främst av den anledningen att möjligheterna för olika branscher och olika stora företag att ta emot studerande varierar. Enligt arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande medför studierna på arbetsplatsen kostnader för arbetsgivaren, och de varierar beroende på bransch och arbetsuppgifter. Extra stora kostnader kommer små företag inom kapitalintensiva branscher att ha eftersom de måste använda dyra maskiner för vägledning av de studerande och själva studierna. Det i sin tur kan sänka företagets lönsamhet och i värsta fall ge upphov till förluster. Exempelvis inom skogsmaskinbranschen har uppskattningsvis 60 procent av företagen bara en maskin, och företagarens inkomster kan sjunka betänkligt om den ska användas till att utbilda studerande.  

Kulturutskottet är medvetet om problemet, som nämns i arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande och som också de sakkunniga påtalar, och vad det kan innebära för utbudet av utbildningsavtalsarbetsplatser. Utskottet konstaterar att enligt propositionen kan till den som tillhandahåller en utbildningsavtalsarbetsplats betalas ersättning för studerande som har rätt till krävande särskilt stöd till exempel på grund av en fysisk skada. I dessa fall kan kostnaderna för arbetsgivaren för eventuella särskilda arrangemang på arbetsplatsen beaktas. 

Lagförslagets bestämmelse om utbildningsersättning inom utbildning som grundar sig på utbildningsavtal behandlar alla utbildningsområden på samma sätt. I den gällande lagen föreskrivs det inte om utbildningsersättning till arbetsgivaren vid inlärning i arbetet. Detta har lett till ojämlikhet mellan de olika sektorerna, eftersom ersättning har betalats inom en del sektorer. 

Utskottet anser att gränsdragningen för när och inom vilka sektorer utbildningsersättning ska betalas är svår med tanke på likabehandlingen av olika sektorer. Det är inte alldeles enkelt att bedöma utifrån vilka faktorer ersättning ska betalas ut i de olika branscherna. Till exempel är det svårt att från patientsäkerhetssynpunkt jämföra kostnaderna för arbetsgivaren för utbildning inom social- och hälsovårdssektorn och utbildning i att använda dyra och krävande maskiner. För att kunna sänka tröskeln för utbildning som ordnas på arbetsplatsen är det viktigt med nya verksamhetssätt som stöder arbetsplatserna, menar utskottet. De smidigare studievägarna där man kan kombinera utbildningsavtalet och läroavtalet och ordna dem i form av olika långa helheter utifrån förutsättningarna på arbetsplatsen öppnar också nya möjligheter. 

En risk med utbildningsersättningen inom utbildning som grundar sig på utbildningsavtal är att en stor andel av utbildningsanordnarnas finansiering skulle gå till utbildningsersättningar, vilket betyder mindre finansiering för deras övriga verksamhet. Meningen har varit att öka användningen av läroavtalsutbildning. En utbildningsersättning som betalas inom utbildning som grundar sig på utbildningsavtal kunde minska läroavtalsutbildningens attraktion. Det kan emellertid hända att de som avlägger examina inom yrkesutbildningen har sämre möjligheter att få platser inom ramen för utbildningsavtal, när utbildningsersättningen försvinner inom yrkesutbildningen och den å andra sidan kan finnas kvar på yrkeshögskolorna. 

I arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande och i ett sakkunnigutlåtande föreslås det att lagförslag 1 kompletteras med en bestämmelse om att arbetsgivare med utbildningsavtal är skyldiga att underrätta företrädarna för personalgrupperna om studerande i ett utbildningsavtalsförhållande. Förslaget i sakkunnigutlåtandet grundar sig på bestämmelserna om principerna för användning av utomstående arbetskraft i samarbetslagstiftningen. Bestämmelser om personalgruppernas företrädares rätt till information och om de uppgifter som ska lämnas till dem finns i lagen om samarbete inom företag (334/2007). Det är därför inte ändamålsenligt att ta in en bestämmelse om saken i utbildningslagstiftningen. Utskottet konstaterar att bestämmelser om frågor som snarare hör till arbetsrättens än till utbildningens område i en lag som gäller utbildning kan äventyra lagstiftningens systematik och konsekvens. Utskottet anser i sig att det är viktigt att trygga rättigheterna både för dem vars studier grundar sig på ett utbildningsavtal och för arbetstagarna på arbetsplatsen. De förstnämndas uppgifter registreras i ett skriftligt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Till avtalet fogas en personlig utvecklingsplan för den studerandes kunnande till den del den gäller den utbildning som grundar sig på utbildningsavtalet. Denna helhet i kombination med lagstiftningen om studerandes rättigheter tryggar de studerandes rättigheter. Utskottet betonar det som regeringen säger i motiveringen till propositionen, dvs. att studerande vars studier grundar sig på ett utbildningsavtal inte får användas för att ersätta arbetsplatsens egen arbetskraft i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande. Utskottet påpekar också att utbildningsanordnaren enligt propositionen är skyldig att häva ett utbildningsavtal, om det av information från den studerande framgår att bestämmelserna i lagen om yrkesutbildning, bestämmelser som utfärdats med stöd av den eller villkoren i utbildningsavtalet inte iakttas i den utbildning som ordnas på arbetsplatsen och det inte finns förutsättningar för att fortsätta utbildningsavtalet. 

Under sakkunnigutfrågningen nämndes ett färskt beslut av högsta domstolen (HD 2017:4) enligt vilket det inte var möjligt att anställa en person utifrån ett läroavtal, eftersom arbetsgivaren hade en deltidsanställd som var villig att utföra extra arbete. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid samma sak och föreslår att kulturutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om att riksdagen förutsätter att regeringen skyndsamt lämnar ett nytt lagförslag med de ändringar i arbetsavtalslagen som behövs för att tillåta arbete med läroavtal på lika villkor inom alla branscher trots bestämmelsen om skyldighet att erbjuda extra arbete. 

Kulturutskottet konstaterar att högsta domstolens beslut avser den gällande lagstiftningen. Ändringsbehovet beror inte på den nu aktuella propositionen. Utskottet anser ändå att det är motiverat att trygga möjligheten att ingå läroavtal med en arbetsplats där det finns deltidsanställningar utan någon skyldighet att erbjuda extra arbete. Samma översyn bör göras också i motsvarande bestämmelser i lagstiftningen om tjänsteförhållanden. Utskottet föreslår att man snabbt börjar bereda ändringar i arbetsavtalslagen och lagstiftningen om tjänsteförhållanden och föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Bedömning av kunnandet

Reformen av yrkesutbildningen spelar en stor roll som garant för hög kvalitet på de studerandes yrkeskompetens, framhåller utskottet. En viktig delfaktor för att reformen ska lyckas är enligt kulturutskottet att man för att bedöma kunnandet utifrån ett yrkesprov använder gemensamma metoder och kvalitetsmått som svarar mot en hög kompetensnivå. Utskottet påminner om att syftet med förnyelserna i reformen är ett yrkesutbildningssystem som på ett tidsmässigt riktigare, bättre allokerat och effektivare sätt svarar på arbets- och näringslivets, individernas och samhällets allt snabbare föränderliga yrkesmässiga kompetensbehov och som samtidigt stöder ekonomins förnyelse, skapandet av nya arbetsplatser och företag samt samhällets utveckling och integritet. De målen förverkligas inte om kravnivån i praktiken sjunker vid bedömningen av inlärningsresultaten. 

Sedan 2017 har inlärningsresultaten inom yrkesutbildningen bedömts utifrån yrkesprov för yrkeskunnandet och annat material. Enligt ett sakkunnigyttrande har resultaten av bedömningarna visat att det finns stora brister i hur bedömningen av de studerande görs och i hur tillförlitliga vitsorden är. Vitsorden har varierat och varit beroende av vem som bedömer deras kunnande. Vitsorden och betygen är inte jämförbara, enligt sakkunnigyttrandet. Det har också förekommit skillnader i tolkningen av kravnivån i examina, bredden på kunnandet och bedömningskriterierna. Dessutom har det funnits stora variationer i hur arbetsuppgifterna i bedömningen svarar mot kraven på yrkesskicklighet. Kulturutskottet anser att målen och bedömningskriterierna måste förtydligas för att en rättvis bedömning av kunnandet ska kunna säkerställas när reformen genomförs. 

Bestämmelser om bedömning av kunnandet finns i 6 kap. i lagförslag 1. Enligt propositionen ska uppgifterna gällande bedömningen av kunnandet inte i det stora hela ändras från de nuvarande, inte heller utbildningsanordnarens skyldighet att upprätta en plan för genomförandet av bedömningen. Bedömningen av kunnandet och planen över bedömningen ska dock förenhetligas och bedömningens pålitlighet förbättras genom att övergå till ett enda sätt att avlägga en yrkesinriktad examen som baserar sig på yrkesprov och är oberoende av sättet att förvärva kunnande. Kunnandet ska påvisas i alla yrkesinriktade examina på ett enhetligt sätt, i huvudsak genom att visa det i arbetslivet i praktiska arbetssituationer. Även andra yrkesprovsmiljöer kan komma i fråga av motiverade skäl. Det är meningen att avstå från systemet med fristående examina och avläggande av yrkesinriktad grundexamen utifrån grundläggande yrkesutbildning, men det är möjligt att genom personlig tillämpning se till att alla de som avlägger en yrkesinriktad examen får den undervisning och handledning som de behöver för att kunna avlägga den examen eller den handledande utbildning som eftersträvas eller en del av dem. 

I 54 § föreslås det bestämmelser om bedömare av kunnandet. Vid utfrågningen av sakkunniga fanns det olika åsikter om vem som ska vara behörig och berättigad att bedöma en studerandes kunnande och prov. Enligt uppgift vill man genom propositionen försäkra sig om att det är så kompetenta personer som möjligt som utför och ansvarar för den bedömning av kunnandet som är nödvändig för att säkerställa kunnandets existens och kvalitet. Dessa personer kan också stödja bedömarna från arbetslivet i deras uppgift. Också någon annan person än en lärare kan fungera som bedömare, om det finns en särskilt orsak till det. I synnerhet vid särskilda yrkesläroanstalter fungerar också sakkunniga i arbetslivet som utbildare. De har den senaste praktiska kompetensen och kunskapen som behövs. Av särskilda skäl kan bedömningen utföras och beslut om den fattas också av två lärare eller andra företrädare för utbildningsanordnaren. 

Utskottet konstaterar att syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt att använda personalen för att bedöma studerandes kunnande, i enlighet med den gällande förordningen om behörighetsvillkoren för personal inom undervisningsväsendet. Enligt behörighetsförordningen kan en utbildningsanordnare interimistiskt anställa en person som inte uppfyller alla behörighetsvillkoren för en uppgift, om en person som uppfyller behörighetsvillkoren inte står till buds när förordnandet ges. Lärare som utsetts till ett anställningsförhållande för viss tid i enlighet med behörighetsförordningen får också framöver bedöma studerandes kunnande.  

Kulturutskottet tillstyrker den föreslagna bestämmelsen. 

I 52 § föreslås det bestämmelser om påvisande av kunnande. Kunnandet visas genom ett yrkesprov, dvs. genom att praktiska arbetsuppgifter utförs i autentiska arbetssituationer och arbetsprocesser. I 3 mom. preciseras det att utbildningsanordnaren svarar för att yrkesproven genomförs. Yrkesproven genomförs på arbetsplatser i praktiska arbetssituationer. Av grundad anledning kan ett yrkesprov dock också ordnas någon annanstans än på en arbetsplats.  

Vid utfrågningen av sakkunniga ansågs bestämmelsen vara osmidig, och det föreslogs att arbetsplatser och andra platser där yrkesprov ordnas jämställs i bestämmelsen. Ändringen motiveras på många olika sätt. Särskilt inom processindustrin är det besvärligt och dyrt att genomföra yrkesprov på arbetsplatsen, om det betyder att man måste gå in i en pågående större arbetsprocess. Detsamma gäller till exempel mindre företag, där investeringarna i maskiner och anordningar är stora och avkastningskravet därför högt. Man har också fäst uppmärksamhet vid de begränsningar som följer av arbetssäkerhetskraven, särskilt när det gäller unga studerande. Det kan vara svårt för studerande som behöver krävande särskilt stöd att få möjlighet att avlägga yrkesprov. Ett alternativ som har föreslagits är att läroanstalterna ordnar lokaler för avläggande av yrkesprov som motsvarar arbetsplatser. Man kunde också använda sig av de nya virtuella inlärningsmiljöerna. Också verkstäderna kunde vara lämpliga platser för att avlägga yrkesprov för studerande som behöver stöd och handledning. 

Kulturutskottet betonar att påvisande av yrkesskicklighet och kunnande genom att utföra praktiska arbetsuppgifter i autentiska arbetssituationer och arbetsprocesser är en viktig del av att säkerställa yrkesutbildningens kvalitet. Med tanke på de studerandes motivation och kontakter till arbetslivet är det viktigt att yrkesproven i första hand genomförs på arbetsplatserna. En direkt kontakt till arbetslivet redan under studietiden främjar sysselsättningen av de studerande och motiverar dem också till att försöka sitt bästa. 

Utskottet konstaterar dock utifrån uppgifter som det fått att bestämmelserna i lagförslaget också möjliggör att yrkesprov ordnas någon annanstans än på en arbetsplats. Kriteriet i bestämmelsen är grundad anledning. Det är ett omfattande begrepp som i praktiken enbart förutsätter att det finns en grund för att ordna yrkesprovet någon annanstans än på en arbetsplats. Det kan alltså också handla om någon annan orsak än de exempel som räknas upp i propositionen. Formuleringen gör det möjligt att välja var yrkesprovet ordnas från fall till fall. Provet kan till exempel ordnas på läroanstaltens byggarbetsplats eller i en observationsskog, om ett företag och läroanstalten tillsammans har kommit fram till att det är motiverat och lämpligt. Exempelvis i byggbranschen kan det vara motiverat att ordna de första yrkesproven på en läroanstalts byggarbetsplats så att man kan säkerställa att den studerande behärskar både användningen av grundläggande arbetsmaskiner och arbetarskyddsbestämmelserna för byggarbetsplatser. Det som är mest väsentligt är att yrkesprovsmiljön gör det möjligt att påvisa det kunnande som har fastställts i examensgrunderna. Därför anser utskottet inte att det finns något behov av att ändra bestämmelserna om genomförande av yrkesprov.  

Å andra sidan hänvisar utskottet också till att de nationella utvärderingar av inlärningsresultaten som gjorts av Nationella centret för utbildningsutvärdering Karvi visar att det finns stora variationer mellan de olika examina när det gäller att ordna de nuvarande fristående examina på arbetsplatserna. Intervallet för yrkesprov som ordnas på en arbetsplats är 16,6 procent (grundexamen inom maskin- och metallbranschen) —99 procent (grundexamen inom social- och hälsovårdsbranschen). Det betyder att de studerande inom olika områden är i en ytterst ojämlik ställning när det gäller möjligheterna att knyta kontakter till arbetslivet. Karvis utvärderingar visar också att det är lättare att få en företrädare för arbetslivet att bedöma yrkesprovet om provet ordnas på en arbetsplats än om det ordnas i läroanstaltens lokaler eller på läroanstaltens byggarbetsplats. Särskilt viktigt är det att en företrädare för arbetslivet deltar i utvärderingen av kunnandet och därmed säkerställer kunnandets existens och kvalitet i en situation där en del av finansieringen fås på basis av antalet examensdelar och examina som avlagts. Det ligger i företrädarna för arbetslivets intresse att se till att de studerande har det kunnande och den yrkesskicklighet som behövs för att klara sig i arbetslivet. Också av dessa orsaker är det enligt uppgift lämpligt att genom lagstiftning styra läroanstalterna så att de ordnar yrkesproven i arbetslivet alltid när det är möjligt. 

Sakkunniga har föreslagit att utbildningsanordnarens skyldighet att som en del av sitt kvalitetsledningssystem separat för varje examen eller utbildning utarbeta en plan för hur bedömningen av kunnandet ska genomföras stryks i 53 §, som gäller bedömning av kunnandet. Att utarbeta en plan ansågs vara onödigt och byråkratiskt. En del av de sakkunniga tyckte å andra sidan att skyldigheten är bra och säkerställer kvaliteten på bedömningen. 

Kulturutskottet framhåller att planeringen av bedömningen av kunnandet och kvaliteten på bedömningen är en viktig och kritisk del av att säkerställa den kompetensbaserade yrkesutbildningens kvalitet och följaktligen också en väsentlig del av utbildningsanordnarens kvalitetsledningssystem. Enligt uppgift är planerna för hur bedömningen av kunnandet ska genomföras också viktiga när undervisnings- och kulturministeriet och arbetslivskommissionerna bedömer utbildningsanordnarnas yrkesskicklighet och kunnande. Från arbetslivets synpunkt är det viktigt att man kan lita på den bedömning som utbildningsanordnarna genomför i sin verksamhetsmiljö och på att arbetslivssamarbetet förverkligas vid bedömningen. Av den anledningen är det enligt uppgift väsentligt att anordnarna i sitt kvalitetsledningssystem dokumenterar hur bedömningen genomförs på det föreslagna sättet. 

En trygg studiemiljö, studerandevård och avgiftsfria måltider

Bestämmelser om en trygg studiemiljö finns i 9 kap. i lagförslaget. Utskottet konstaterar att bestämmelserna om en studerandes rätt till en trygg studiemiljö är heltäckande och i huvudsak bra. I grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 22/2017 rd) och i sakkunnigutlåtandena fäster man uppmärksamhet vid bestämmelserna om indragning och återställande av studierätten (den s.k. SORA-lagstiftningen). De sakkunniga ställde sig också frågande till hur väl bestämmelserna om studerandevård lämpar sig för unga och vuxna samt till utvidgningen av tjänsterna och kostnaderna för det. Enligt uppgift kommer man att se över dessa frågekomplex senare i separata lagstiftningsprojekt. Den så kallade SORA-lagstiftningen gäller förutom yrkesutbildningen på andra stadiet också normerna för yrkeshögskolor och universitet. Ett utvecklingsprojekt med förslag till lagändringar om detta har inletts vid ministeriet. En bestämmelse om studerandevård finns i 10 kap. 99 § i lagförslag 1. Det föreslås inte nu någon ändring i studerandevården, eftersom undervisnings- och kulturministeriet har börjat bereda en ändring av lagen om elev- och studerandevård. Enligt uppgift ska ett förslag överlämnas till riksdagen i form av en budgetlagsproposition hösten 2017. Kulturutskottet kommer att behandla dessa frågekomplex i samband med de separata propositionerna. 

Bestämmelser om rätt till avgiftsfria måltider finns i 10 kap. 100 § i lagförslag 1. I propositionen utvidgas yrkesstuderandes rätt till avgiftsfria måltider till alla dem som avlägger en grundexamen. De sakkunniga ansåg att förslaget ökar kostnaderna och att rätten är otydligt avgränsad. Efter att ha fått en utredning om saken konstaterar utskottet att rätten till avgiftsfria måltider för alla som studerar på heltid för grundexamen eller inom handledande utbildning är en lämplig lösning med tanke på jämlikheten och tillämpningen av lagen. Det anses till exempel inte lämpligt att dela in de studerande enligt ålder i matsalen. Kostnadseffekterna av de avgiftsfria måltiderna är i hög grad beroende av hur utbildningsanordnarna inriktar och ordnar utbildningen i framtiden efter att lagstiftningen har ändrats. Undervisnings- och kulturministeriet bör följa kostnadseffekterna till dessa delar. 

En högklassig och kundinriktad utbildning kräver professionell undervisning och handledning i alla inlärningsmiljöer

På samma sätt som i den gällande lagstiftningen föreslås det i 118 § i lagförslag 1 bestämmelser om att en utbildningsanordnare med beaktande av det sätt som utbildningen ordnas på ska ha ett tillräckligt antal lärare och annan personal. Med reformen ändras lärarrollen på ett avgörande sätt eftersom lärarna blir handledare och coacher. Lärarnas arbete kommer i allt större utsträckning att gå ut på att samarbeta med arbetslivet. En tillräcklig och behörig personal är ett villkor för att bevilja tillstånd att ordna yrkesutbildning. Kvaliteten på stödet i lärandet måste tryggas också i studier på arbetsplatsen. Det har beaktats i lagförslaget bland annat genom att det för att läroavtal och utbildningsavtal ska kunna ingås krävs att det utses en i fråga om yrkeskunskap, utbildning eller arbetslivserfarenhet kompetent ansvarig arbetsplatshandledare för den studerande (72 §). Kulturutskottet understryker att kvalificerad personal spelar en framträdande roll för att utbildningen ska vara högkvalitativ och reformen utfalla väl. Vidare anser utskottet det viktigt att lärarna och arbetsplatshandledarna garanteras möjligheter att förbättra sin kompetens, bland annat via fortbildning.  

Forskningen om lärande i arbete har visat att de studerandes inlärningsnivå på arbetsplatsen beror på främst två saker: den studerandes möjligheter att delta aktivt på arbetsplatsen samt hur väl lärandet i skolan respektive i arbetet är integrerade med varandra. Detta sägs i ett av sakkunnigyttrandena. En tredje viktig faktor är den studerandes motivation. I allt detta intar lärarnas och arbetsplatshandledarnas pedagogiska kompetens en framträdande roll. Också de nationella utvärderingarna av lärande i arbetet har visat att handledning och bedömning på arbetsplatserna inte alltid är en lätt uppgift. Det visar att det behövs utbildning för arbetsplatshandledare, inte engångsutbildning utan fortlöpande utbildning. Överlag är utbildning för arbetsplatshandledare bra för tillvägagångssätten i arbetslivet eftersom arbetet kommer att förändras i kunskapsekonomins tidevarv och i ökande omfattning bestå av handledning och kompetensutveckling. Den pedagogiska utbildning som investeras i arbetsplatshandledarna är alltså ett sätt att utveckla arbetslivet i ett större perspektiv.  

Konsekvenser för utbildningsanordnarnas ställning och ekonomi

Propositionen innebär en avsevärd reform av ordnandet och styrningen av yrkesutbildningen. Det nuvarande systemet med två anordnartillstånd slopas till förmån för ett system med ett enda tillstånd. Tillståndet ger rätt att ordna utbildning som grundar sig på statsandel och att bevilja examen inom såväl den grundläggande yrkesutbildningen som den yrkesinriktade vuxenutbildningen. Det nya styr- och reglersystemet består av ett tillstånd att ordna utbildning och ett årligt prestationsbeslut för finansieringen. Ett enda tillstånd för ordnande av grundläggande yrkesutbildning och yrkesinriktad vuxenutbildning gör det möjligt för utbildningsanordnarna att i vidare omfattning än tidigare bestämma om utbildningsutbudet inom ramen för sina anordnartillstånd. Utskottet anser det motiverat och ändamålsenligt att gå över till ett enda anordnartillstånd.  

Utskottet är medvetet om att reformen innebär en utmaning för dem som ordnar yrkesutbildning. Den nu aktuella reformen är i sig omfattande. Samtidigt revideras examensstrukturen och sker det förändringar i såväl den lokala som den regionala verksamhetsmiljön. Därutöver pågår just nu också landskapsreformen och reformen av social- och hälsovården. Också nedskärningarna i finansieringen medför ett förändringstryck. Utskottet ser det som viktigt att förändringen kan skötas kontrollerat genom att den genomförs etappvis på det sätt som sägs i övergångsbestämmelserna. Det måste anslås tillräckliga resurser för genomförandet av reformen. För att reformen ska lyckas krävs tät dialog mellan statsförvaltningen och utbildningsanordnarna. I ramen för statsfinanserna har det avsatts totalt 30 miljoner euro för att genomföra reformen, 15 miljoner euro för 2018 respektive 2019. Det är viktigt att stödet till att genomföra reformen går till att bland annat införa personliga utvecklingsplaner för kunnandet, digitalisering av personlig tillämpning och skalanpassade modeller för digitaliseringen, ta fram en modell för lärande på arbetsplatsen och metoder för att ta hänsyn till studerande som behöver särskilt stöd.  

Det är ändamålsenligt att undervisnings- och kulturministeriet i enlighet med övergångsbestämmelserna svarar för att göra de reformanknutna ändringarna i tillstånden för de utbildningsanordnare som har tillstånd att ordna utbildning. Därigenom behöver utbildningsanordnarna inte ansöka om tillstånd. Eftersom ändringen av tillstånden sker på myndigheternas initiativ är det skäligt att utbildningsanordnarna får det nya tillståndet avgiftsfritt. I det syftet föreslår kulturutskottet att övergångsbestämmelsen (133 §) preciseras och att det förfarande som i praktiken tillämpats skrivs in i 29 § om ändring av anordnartillstånd. 

Kulturutskottet noterar att det faktum att ordnandet av utbildning blir friare än i dag kan medföra stora utmaningar för prognostisering av utbildningsbehovet på ett regionalt plan. När genomförandet av reformen förbereds gäller det att fästa stor vikt vid den regionala tillgången på utbildningsplatser, utbildningens tillgänglighet och behoven i arbetslivet. 

För att alla unga som går ut grundskolan ska tillförsäkras studieplats på andra stadiet måste utbildningsnätverket vara tillräckligt omfattande också i norra och östra Finland. För många unga är tröskeln hög när det gäller att flytta långt hemifrån för studiernas skull, och det kan leda till att studievägen bryts. Behovet av yrkesutbildning på svenska är mycket splittrat längs kusterna, och utbildningsnätverket har redan före reformen koncentrerats till bristningsgränsen. Exempelvis finns det en enda läroanstalt i vårt land som ordnar utbildning där krävande särskilt stöd tillhandahålls på svenska. När det bestäms hur det kommande utbudet av yrkesutbildningsanordnare ska se ut bör den bärande principen vara att undervisningen på svenska förläggs till svenskspråkiga utbildningsanordnare för att de svenska enheterna inte ska vara för små i funktionellt hänseende. 

Vid utfrågningen av sakkunniga ansågs det positivt att utbildningsanordnare med tillstånd kan skaffa examensdelar och utbildningar av utomstående tjänsteleverantörer. Bestämmelser om anskaffning av utbildningstjänster finns i 30 § i lagförslag 1. Tanken med rätten är att ge utbildningsanordnarna möjligheter att komplettera sitt undervisningsutbud. Det är ett viktigt förslag, anser utskottet. De flexibla studiemetoderna och studievägarna, identifieringen, erkännandet och integreringen av kunnande, den personliga tillämpningen och principen om livslångt lärande med anknytande processer öppnar nya möjligheter för bland annat läroanstalter för fritt bildningsarbete att stå för ett expanderande utbildningsuppdrag som kompletterar utbildningssystemet. 

Syftet med att ändra finansieringssystemet för yrkesutbildningen är att finansieringen ska grunda sig på utbildningsanordnarnas resultat och effektivitet i stället för på den tid som lagts på studierna. Samtidigt ska reformen trygga förutsättningarna för och en förutsebar grund för ordnandet av utbildning och examina inom olika områden. Staten och kommunerna ska också i fortsättningen delta i kostnaderna för yrkesutbildningen. Enligt propositionen ska finansieringen liksom enligt den gällande lagstiftningen beviljas utbildningsanordnarna som en allmänt täckande, kalkylerad finansiering. Det föreslås att den totala finansieringen ska grunda sig på statsbudgeten i stället för som i dag utgöra en kostnadsbaserad finansiering. Ökningen av kostnadsnivån ska beaktas med hjälp av ett index. Den föreslagna finansieringsformen omfattar fyra element: basfinansiering, prestationsbaserad finansiering, genomslagsfinansiering och strategifinansiering.  

Regeringen tar också hänsyn till internatutbildning. Den ordnas av bland annat folkhögskolor, och deras yrkesutbildning har vuxit fram som ett led i deras bildningsuppdrag. Utskottet framhåller att folkhögskolorna sitter inne med brett kunnande inom internatutbildning, men också inom handledande utbildning och invandrarutbildning. De bör fortfarande ha sin plats inom den finländska bildningen. 

Genom reformen ges utbildningsanordnaren större frihet att inom ramen för sina studerandeår besluta åtminstone om examensutbudet och hur utbildningen ska genomföras. De olika finansieringselementen syftar till att ge en viss säkerhet och kontinuitet i finansieringen. De utgör också ett incitament att ordna utbildningen så att den är effektiv och ger genomslag. Finansieringssystemet ska sporra utbildningsanordnarna att effektivt erkänna tidigare inhämtat kunnande och göra utbildningsvägarna smidigare. Syftet med strategifinansieringen är att stödja utbildningsanordnarna så att de kan förnya sig och utvecklas. 

Basfinansieringens andel är enligt förslaget 50 procent och syftar till att säkerställa att det också i fortsättningen erbjuds yrkesutbildning inom alla behövliga sektorer och för alla studerande. I basfinansieringen beaktas bland annat kostnadsskillnader mellan examina samt särskilt stöd, logi, examenstyp, utbildningsform, personalutbildning och fängelseundervisning. Det föreslås att viktningen för genomslag höjs till sammanlagt 50 procent. Av det utgör 35 procent prestationsbaserad finansiering, som syftar till att styra och uppmuntra utbildningsanordnarna att inrikta utbildningen och examina utifrån kompetensbehoven och att effektivisera studieprocesserna. Den ska också sporra till att examina och examensdelar avläggs enligt de uppställda målen. Genomslagsfinansieringen utgör 15 procent av den resultatbaserade finansieringen. Den ska sporra utbildningsanordnarna att allokera utbildning till de branscher i vilka det finns behov av arbetskraft, att se till att utbildningen motsvarar arbetslivet och är av hög kvalitet samt att erbjuda förutsättningar för fortsatta studier. Den kalkylerade finansieringen uppgår till minst 96 procent av totalbeloppet, och högst 4 procent används för strategifinansiering.  

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser i sitt utlåtande att finansieringsmodellen är motiverad och ett steg i rätt riktning med tanke på en effektivitetsökning men påpekar att modellen också kan ha oönskade effekter. I utskottets utlåtande sägs att modellen ”är mycket prestationsinriktad och risken är att utbildningsanordnarna frestas att ’fabricera’ examina och prestationer i stället för att satsa på kvalitet. När kostnadsorienterad finansiering slopas, kan det hända att studieplatserna minskar inom utbildningsområden som kräver stora investeringar, exempelvis skogsmaskin- och transportområdet, och skolorna i stället väljer billigare utbildningar.” Under sakkunnigutfrågningen framhölls utifrån olika perspektiv det föreslagna finansieringssystemets goda och dåliga sidor. Betoningen på genomslag och resultat ansågs välkommen, och å andra sidan ansågs det att basfinansieringens andel var liten. Det föreslogs att den kunde höjas till exempelvis 60 procent. Kritik framfördes mot systemets komplexitet och slopandet av den kostnadsorienterade finansieringen och mot att finansieringen blir mindre förutsägbar. Det framfördes också oro för att den nya finansieringsmodellen i hög grad kan förändra förhållandet mellan utbildningsanordnarna när modellen är i fullt bruk. Från utbildningsanordnarnas hålls lyftes det fram att de inte har kunnat bedöma hur övergången till det nya systemet påverkar deras egen finansiering. Det har inte funnits några kalkyler för de enskilda utbildningsanordnarna.  

Kulturutskottet instämmer i oron och är medvetet om de utmaningar som är förknippade med revideringen av finansieringssystemet. Utskottet inser också att det inte är möjligt att med full säkerhet påvisa att ett nytt och i praktiken oprövat system fungerar. Utskottet noterar att propositionen gäller en genomgripande reform vars centrala syfte är att yrkesutbildningen bättre ska motsvara såväl de enskildas som arbets- och näringslivets och samhällets behov nu och i framtiden. Syftet med finansieringssystemet är å ena sidan att trygga ordnandet av en utbildning som motsvarar verksamhetslagstiftningen och å andra sidan att uppmuntra anordnarna till en genomslagskraftig verksamhet. 

Utskottet konstaterar att om basfinansieringens andel utökas, måste genomslagsdelarna minskas, och samtidigt måste ändringens konsekvenser bedömas med hänsyn till lagstiftningen i dess helhet. Enligt utredning kommer undervisnings- och kulturministeriet att under övergångsperioden bevaka hur finansieringsmodellen fungerar, och vid behov kan ministeriet föreslå att finansieringselementens procentandelar ändras.  

Utskottet konstaterar att övergången till de inbördes procentandelar för finansieringselementen kommer att ske gradvis under en lång övergångsperiod. Syftet med det är att ge utbildningsanordnarna tid att se över sin verksamhet. Exempelvis kommer basfinansieringens andel åren 2018 och 2019 att utgöra 95 procent. Dessutom tillåter basfinansieringen beviljande av förhöjning utifrån prövning. Ändringen av bestämmelserna om finansiering av yrkesutbildningen träder i kraft stegvis under en övergångsperiod, och den nya finansieringsmodellen ska vara införd i sin helhet 2022. 

Utskottet anser därför att det åtminstone inte på det här stadiet är motiverat att ändra de föreslagna procentandelarna för finansieringselementen. Utskottet menar dock att det är nödvändigt att följa procentandelarna och rapportera om dem och föreslår ett uttalande om frågan. (Utskottets förslag till uttalande 2) 

I fråga om specialyrkesläroanstalter konstaterar utskottet att deras handledande utbildning finansieras enbart genom basfinansiering. På examensutbildningen tillämpas samma finansieringselement som på annan yrkesutbildning. Därigenom uppmuntras och styrs också specialyrkesläroanstalterna på jämlika grunder att beakta verksamhetens resultat, kvalitet och genomslag. Vid fastställandet av de höjda koefficienterna för krävande särskilt stöd (högre koefficienter för basfinansieringen) beaktas hur de aktuella studerandena skiljer sig från andra studerande i fråga om att avlägga examensdelar och examina samt att få jobb och gå vidare med fortsatta studier. Specialyrkesläroanstalterna jämförs alltså inte med andra anordnare av yrkesutbildning utan med varandra. De höjda koefficienterna för krävande särskilt stöd har beräknats så att den sammanlagda genomsnittliga finansieringen till de sex utbildningsanordnare som i dag upprätthåller specialyrkesläroanstalter inte minskar. 

I sakkunnigyttranden har det framförts att det med hänsyn till finansieringens förutsägbarhet vore önskvärt att den årliga variationen för finansieringen till en enskild utbildningsanordnare är högst 1—3 procent jämfört med prestationsbeslutet för föregående år. Utifrån inkommen utredning konstaterar utskottet att basfinansieringens andel för budgetåren 2018 och 2019 föreslås vara 95 procent, det vill säga i stort sett på samma nivå som enligt det nuvarande finansieringssystemet när man beaktar den resultatbaserade finansieringen på 3 procent. År 2020 är basfinansieringsandelen enligt förslaget 70 procent och år 2021 utgör den 60 procent. Utskottet konstaterar att den gradvisa övergången till en modell där resultaten och genomslaget ges ökad tyngd ger anordnarna tid att anpassa sig till förändringen.  

Minimiantalet studerandeår enligt anordnartillståndet ska ligga som grund för undervisnings- och kulturministeriets årliga beslut om antalet målinriktade studerandeår per utbildningsanordnare. Ministeriet kan inte fatta ett beslut som underskrider minimiantalet i anordnartillståndet. Minimiantalet studerandeår meddelas anordnarna i ett förslag till anordnartillstånd. Det bygger på de nuvarande tillstånden och utfallet av verksamheten och ska inte i någon avgörande grad påverka anordnarnas relativa andel av finansieringen.  

Utskottet noterar att finansieringsnivån för de enskilda anordnarna också i det nuvarande systemet har varierat mer än tre procent åt något håll. Den nya finansieringsmodellen får inte bli styvare än det nuvarande, eftersom det då inte sporrar till att förbättra verksamhetens genomslag, resultat och effektivitet eller till någon avgörande utveckling av arbetssätten. Det uppmuntrar inte heller till en kundorienterad verksamhet, vilket är ett centralt mål för reformen av yrkesutbildningen. 

Under sakkunnigutfrågningen framfördes att finansieringskoefficienterna för yrkes- och specialyrkesexamina är låga i förhållande till koefficienterna för grundexamina. Utifrån inkommen utredning konstaterar utskottet att finansieringskoefficienterna enligt förslaget ska fastställas genom förordning, så det finns inget behov av ändringar i lagen. Utkastet till förordning är nu på remiss. I fråga om basfinansieringen har yrkesexamen och specialyrkesexamen en lägre viktkoefficient än grundexamen, eftersom det även i fortsättningen ska vara möjligt att ta ut studerandeavgifter inom dem. Studerandeavgifterna ska liksom i nuläget täcka i genomsnitt cirka 15 procent av kostnaderna för utbildningen, så på den grunden är viktkoefficienten 15 procent lägre än för grundexamina. En annan grund till koefficienterna är att yrkesexamen och specialyrkesexamen har samma vikt som grundexamen i genomslagsfinansieringen. Sysselsättningsgraden för dem som avlagt yrkesexamen eller specialyrkesexamen är betydligt högre än för den som avlagt grundexamen (av dem som avlagt grundexamen 2015 är cirka 60 procent sysselsatta, medan motsvarande siffra för dem som avlagt yrkesexamen är cirka 78 procent och för dem som avlagt specialyrkesexamen cirka 93 procent). Koefficienterna för prestationsbaserad finansiering har därför fastställts så att finansieringen så neutralt som möjligt styr anordnarna att ordna utbildning som leder till såväl yrkes- och specialyrkesexamen som grundexamen. Ett tredje skäl till de föreslagna koefficienterna är att de som avlagt yrkesexamen eller specialyrkesexamen typiskt har mer tidigare inhämtat kunnande. Att avlägga delar av yrkesexamen eller specialyrkesexamen kräver därför i genomsnitt mindre deltagande i examensutbildning än vad som krävs för att avlägga de olika delarna av grundexamen.  

Under sakkunnigutfrågningen framfördes att antalet studerande med invandrarbakgrund måste beaktas genom en koefficient. Enligt inkommen utredning anser kulturutskottet att det är tekniskt svårt att införa en separat koefficient för invandrare eller personer med främmande språk, eftersom det inte är problemfritt att bygga upp ett tillförlitligt och entydigt dataunderlag. I den föreslagna modellen finns däremot en särskild koefficient för studier som stöder studiefärdigheterna. Med hjälp av den kan man som ett led i yrkesutbildningen exempelvis stödja stärkandet av språkfärdigheterna. Utskottet konstaterar att behovet av en koefficient kan bedömas till exempel i samband med uppföljningen av hur finansieringssystemet fungerar. 

I ett sakkunnigyttrande föreslås det att en anordnare av yrkesutbildning ska ha rätt att fullt ut betrakta de examensdelar som avläggs av dem som avlägger två examina som egna, separata prestationer. Vid de kommande överföringarna av undervisningsförvaltningens system och KOSKI-registren måste det stå klart vem som ansvarar för rapporteringen om studerande och prestationer. Enligt den sakkunniga är det oklart vem som får finansieringen och på vilka grunder, i det fall att den som ordnar yrkesutbildning skaffar gymnasieutbildning för sina studerande hos en anordnare av gymnasieutbildning.  

Enligt inkommen utredning ska det även i fortsättningen vara möjligt att kombinera en yrkesinriktad grundexamen och gymnasieutbildning, dvs. att avlägga så kallad dubbelexamen, i enlighet med nuvarande praxis. Finansieringen för dubbelexamen ges inom ramen för yrkesutbildningens finansieringssystem så att finansieringen enligt finansieringssystemet beviljas anordnaren av yrkesutbildning, som för sin del skaffar utbildning av gymnasieutbildningsanordnaren med stöd av 30 § i lagen om yrkesutbildning. Inom den prestationsbaserade finansieringen ersätter gymnasiestudierna i praktiken de gemensamma examensdelarna och en del av de fritt valbara yrkesexamensdelarna. Därigenom beaktas gymnasiestudierna i finansieringen.  

Studerande som behöver särskilt stöd

Sakkunniga har lyft fram artikel 24 om utbildning i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Principen är att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i utbildning på lika villkor som andra. 

För att förverkliga denna rätt utan diskriminering och på lika villkor, ska konventionsstaterna säkerställa ett inkluderande utbildningssystem på alla nivåer och livslångt lärande inriktat på a) full utveckling av den mänskliga potentialen och känslan av värdighet och egenvärde samt förstärkning av respekten för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande friheterna och den mänskliga mångfalden, b) utveckling av personligheten, begåvningen och kreativiteten hos personer med funktionsnedsättning samt av deras mentala och fysiska färdigheter till deras fulla potential. 

I sina yttranden anser de sakkunniga att yrkesutbildningsreformen i föreslagen form inte i tillräcklig utsträckning bidrar till ett jämlikt och inkluderande utbildningssystem. I yttrandena föreslås en rad preciseringar i de föreliggande lagförslagen. Utifrån yttrandena framhåller utskottet att studerande med funktionsnedsättning har rätt att få undervisning inom det allmänna utbildningssystemet på lika villkor som andra och också det individuella stöd de behöver i utbildningen. 

Enligt uppgift är utgår propositionen från att utbildningen ska vara kundvänlig och kompetensbaserad. Det är en bra utgångspunkt för utbildningen för funktionshindrade, långvarigt sjuka och andra som behöver särskilt stöd. Målet för yrkesutbildningen är att möjliggöra olika studievägar för studerande med mycket varierande kunskapsbehov och att ta hänsyn till behoven av individuellt stöd i den personliga utvecklingsplanen för kunnandet, som ska tas fram för varje studerande. Enligt utredning kommer reformen att medge mer omfattande möjligheter att fullfölja målen i artikel 24 i FN-konventionen. Den innebär många fördelar också för personer med funktionsnedsättning i och med att utbildningsutbudet blir mer flexibelt, individuella studievägar med personlig tillämpning införs och det blir smidigare att söka och få studieplats. 

Utgångspunkten är att det särskilda stödet ska genomföras inom all yrkesutbildning enligt inklusionsprincipen. Särskilt stöd kan i princip tillhandahållas av alla utbildningsanordnare. Vid sidan av det normala särskilda stödet erbjuds också krävande särskilt stöd till dem som inte annars skulle kunna bedriva yrkesstudier. På så sätt tillförsäkras alla möjlighet att delta i yrkesutbildning. Utskottet påpekar att särskilt stöd finns att få inom den allmänna yrkesutbildningen. Alla utbildningsanordnare kan ordna särskilt stöd, och finansieringssystemet sätter in extra finansiella resurser på utbildning för personer som behöver särskilt stöd. 

Utskottet understryker att det särskilda stöd som studerandena behöver planeras i den personliga utvecklingsplanen för kunnandet, som utgör grunden för de individuella studievägarna utifrån studerandenas behov. Inom examensutbildningen kommer det särskilda stödet att utvidgas i och med den nya lagstiftningen så att det inte bara omfattar grundexamina utan också utbildning för yrkes- och specialyrkesexamina. De grunder för examina och handledande utbildningar som Utbildningsstyrelsen ska ge ut i form av föreskrifter ska vara desamma inom alla utbildningar oberoende av utbildningsanordnare, så samma bestämmelser och föreskrifter ska alltid gälla för kraven på yrkesskicklighet, målen för kunnandet och bedömningen av kunnandet. I fråga om yrkesinriktade grundexamina finns det dessutom möjlighet att avvika från kraven på yrkesskicklighet och målen för kunnandet och att anpassa bedömningen av kunnandet enligt bestämmelserna. Så här fullföljs kravet på rimliga anpassningar enligt 15 § i diskrimineringslagen. 

För krävande särskilt stöd finns det ett heltäckande nät av anordnare som tack vare bestämmelserna om tillstånd att ordna utbildning kommer att ha behövliga operativa och ekonomiska förutsättningar att ordna utbildning och stödtjänster för personerna med de svåraste funktionsnedsättningarna och andra som behöver krävande särskilt stöd. Krävande särskilt stöd ordnas både vid specialyrkesläroanstalter och vid yrkesinstitut som fått i utbildningsuppgift att ordna krävande särskilt stöd. Sakkunniga har kritiserat förslaget att det uteslutande ska vara specialyrkesläroanstalter och yrkesinstitut med särskilt tillstånd som ska vara skyldiga att tillhandahålla krävande särskilt stöd. Det anses vara ett segregerat förfarande som kringskär utbildningsmöjligheterna för personer med funktionsnedsättning. Det finns bara ett fåtal utbildningsställen, och exempelvis utbildning där krävande särskilt stöd tillhandahålls ordnas på svenska bara vid en läroanstalt i vårt land. 

Utskottet ser det som mycket viktigt att studerande som behöver krävande särskilt stöd tillförsäkras mångsidiga möjligheter att studera till ett yrke. Förfarandet är dock framför allt avsett att säkerställa att utbildningen håller hög standard, tillgodoser studerandenas behov och finns tillgänglig regionalt. Enligt utredning ses det inte som realistiskt att alla utbildningsanordnare skulle få i uppgift att ordna krävande specialundervisning, eftersom ordnandet av utbildning med krävande särskilt stöd förutsätter specialkompetens och ställer särskilt stora krav på lokaler, redskap, teknisk utrustning och tillgänglighet. Risken är att det stöd som de studerande behöver och kvaliteten på utbildningen inte skulle kunna säkras på tillbörligt sätt om alla utbildningsanordnare fick ordna sådan utbildning. Utskottet understryker att särbehandling på grund av funktionshinder är tillåtet bara om det finns starka skäl som uteslutande är till fördel för personen i fråga. Det vore viktigt att alla yrkesläroanstalter i större utsträckning får tillgång till den kompetens som specialyrkesläroanstalterna besitter. Därmed kunde personer med funktionsnedsättning och andra i behov av krävande särskilt stöd få större flexibilitet i sina studier och studera på lika villkor som andra. 

De funktionshindrades möjligheter till yrkesutbildning underbyggs av den fria rätten att söka studieplats. Principen i bestämmelserna om antagning är att tillgängligheten ska vara garanterad. Inom systemet för gemensam ansökan kan antagning enligt prövning tillämpas, och studerande som behöver krävande särskilt stöd kan också få utbildningsersättning för studier på arbetsplatsen enligt utbildningsavtal. 

Sakkunniga har framhållit att målen för handledande utbildningar bör förtydligas och att den diskriminerande bristen på flexibilitet mellan dem bör åtgärdas. Den utbildning som handleder för arbete och ett självständigt liv bör göra det möjligt att flexibelt gå vidare till exempelvis utbildning som handleder för yrkesutbildning eller till delexamen. Den utbildning som handleder för arbete och ett självständigt liv bör sikta på att hitta en individuell studieväg och/eller en väg in i arbetslivet. 

Utskottet har erfarit att definitionerna av den utbildning som handleder för yrkesutbildning respektive den utbildning som handleder för arbete och ett självständigt liv inte har omformulerats. De motsvarar alltså gällande bestämmelser. Den utbildning som handleder för yrkesutbildning är avsedd för de studerande som siktar på att övergå från handledande utbildning till examensinriktad utbildning. Målen för kunnandet enligt grunderna för utbildningen är utformade på så sätt att de ger färdigheter och stöder avklarandet av examensutbildning. Utbildning som handleder för grundläggande yrkesutbildning kan också ordnas som specialundervisning. 

Utbildning som handleder för arbete och ett självständigt liv ordnas alltid utifrån uppgiften att ordna krävande särskilt stöd, vilket innebär att målgruppen för den här utbildningen endast utgörs av de studerande som har rätt till krävande särskilt stöd. Utbildningen är avsedd för de som har de svåraste funktionsnedsättningarna och som inte siktar på examensutbildning. Den ska stärka färdigheterna för livslångt lärande, möjliggöra ett så självständigt liv som möjligt och ge färdigheter för arbetsuppgifter eller meningsfull verksamhet som liknar arbete. 

Den utbildning som handleder för arbete och ett självständigt liv erbjuder en långvarig studieväg som motsvarar en examensutbildning för de funktionshindrade som inte har möjlighet att avlägga examen eller någon del av examen ens i anpassad form. Utbildningen saknar ett mål när det gäller yrkesutbildning, sägs det i vissa sakkunnigutlåtanden. Utskottet understryker att alla bör ges möjlighet att hitta fram till en utbildningsväg och port in i arbetslivet utifrån sina personliga styrkor och intressen. 

Utskottet ser det som ytterst angeläget att det framöver görs en omfattande undersökning av funktionshindrade studerandes möjligheter att utbilda sig på alla utbildningsstadier på jämlika villkor med andra studerande. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande i frågan. (Utskottets förslag till uttalande 3) 

Unga som riskerar utanförskap

Sakkunniga har framhållit att den föreslagna finansieringsmodellen där basfinansieringen bara utgör 50 procent inte i tillräcklig utsträckning stöder utbildningsmöjligheterna för unga eller unga vuxna som riskerar utanförskap. När studieresultat och effektivitet tillmäts så stor betydelse blir finansieringen inget incitament att välja studerande som sannolikt inte kommer att klara av utbildningen med framgång. Förslaget om en gradering för dem som ska avlägga sin första yrkesexamen räcker inte till som incitament, anser de sakkunniga. Utskottet hänvisar till sina ståndpunkter ovan om de finansiella lösningarna och anser att de inte bör ändras. 

Men när det gäller att förbättra villkoren för de unga som riskerar utanförskap handlar det inte uteslutande om finansiella lösningar. Utanförskap är oftast resultatet av en långvarig process där utmaningarna framför allt uppstår i övergångsfaserna på studievägen. Det finns ofta olika väglednings- och stödtjänster tillgängliga för de unga, men dessa kan inte nödvändigtvis använda sig av dem. Utskottet understryker att samarbete med olika utbildningsstadier och arbetslivet bör bidra till att övergångsfaserna lyckas. Vägledningen och välbefinnandet bör skötas i samverkan med social- och hälsovården och andra samarbetsparter. 

Ett av de mest effektiva sätten att motverka utanförskap och arbetslöshet är att se till att alla unga åtminstone får utbildning på andra stadiet. Undersökningar visar att de som bara har grundskola eller avbrutna studier på andra stadiet bakom sig löper den största risken att bli utan arbete och utbildning. Utskottet påpekar dock också att de unga som avklarat grundskolan bör ha färdigheter för fortsatta studier för att klara sig på andra stadiet, med andra ord ha tillräckliga kunskaper till exempel i språk och matematisk-naturvetenskapliga ämnen för att klara av de inledande studierna på andra stadiet. Utskottet ser det som nödvändigt att i ökad utsträckning ge akt på om de unga som avklarar grundskolan har faktiska färdigheter för fortsatta studier. 

Utskottet framhåller att reformen kommer att leda till att två olika grupper av studerande med delvis olika behov kommer att slås samman på läroanstalterna, alltså unga och vuxna studerande. I synnerhet unga som börjar studera vid yrkesskolor i 15-årsåldern behöver mer närvaro och stöd av vuxna. Reformen innebär också att studerandena själva måste vara mer aktiva än tidigare. Utbildningsanordnarna uppger siffror för avhopp som varierar mellan 2,3 och 19,6 procent enligt uppföljningen 2013–2014. De utbildningsanordnare som effektivt har bidragit till genomströmningen med hjälp av statsunderstöd och projekt har fått ner siffran till ungefär 5 procent. Utskottet ser det som viktigt att utvecklingsresurser i möjligaste mån dirigeras i form av statsunderstöd till de utbildningsanordnare vars siffror för avhopp betydligt överskrider den här gränsen. När det gäller att effektivisera genomströmningen är det enligt utredning väsentligt att ledningen på olika organisationsnivåer är med och planerar och genomför åtgärder för ökad genomströmning. Alla på läroanstalten bör dels vara medvetna om, dels genom eget arbete bidra till, det engagemang som krävs för att genomströmningen ska bli effektivare. 

Utskottet pekar på vikten av att utbildningsanordnarna och ungdomsverkstäderna befäster sitt samarbete. Tack vare reformen kommer verkstäderna att kunna fungera som partner till utbildningsanordnarna i större utsträckning än tidigare, och de har kompetens att stödja framför allt dem som har det svårt. Som lärmiljöer är verkstäderna stödda, arbetsintensiva och kollektiva. Genom träning och learning by doing, lära genom att göra, stärks livshanteringen, studie- och arbetslivsfärdigheterna och yrkeskunskaperna. Framför allt verkstadstjänsterna med den lägsta tröskeln, startträningen, ligger enligt uppgift redan mycket nära den handledande utbildningen. Med hjälp av verkstadssamarbete kan den handledande utbildningen genomföras som närservice och utvecklas så att den blir mer funktionell och vägledande. 

Utskottet ser det som viktigt att finansieringen av de träningsperioder som utbildningsanordnarna och verkstäderna tillsammans ordnar framöver står på en stadig grund. Sakkunniga har föreslagit att finansieringen kunde ordnas enligt principen att pengarna ska följa studerandena. Utskottet ser det som viktigt att ta fram hållbara finansiella lösningar som garanterar att verkstadsverksamheten finns kvar som ett led i insatserna mot utanförskap. Däremot är det inte ändamålsenligt att integrera verkstäderna i utbildningssystemet, eftersom läroanstalterna och verkstäderna har egna grundläggande uppgifter. Verkstädernas främsta målgrupp är de unga och långtidsarbetslösa vuxna som står utanför utbildning och arbetsmarknad. Verkstadsverksamheten behövs som stöd för i synnerhet de mest utsatta och de som behöver stärka sin sociala identitet. 

Personalutbildning

I ett sakkunnigyttrande påpekas det att enligt det tillgängliga utkastet till finansieringsförordning ska basfinansiering inte beviljas för personalutbildning. I yttrandet står det att detta är en betydande ändring som i allt väsentligt gör det svårare för anordnarna av yrkesutbildning att fungera som arbetslivsutvecklare. Enligt den nya finansieringsmodellen ska personalutbildningen också omfatta omställningsskyddet för arbetslösa och rekryteringsutbildningen i de fall där arbetsgivaren finansierar en del. På den här punkten anses de arbetslösas utbildningsmöjligheter bli kringskurna. 

Utifrån en utredning anser utskottet att lösningen i propositionen är motiverad och konstaterar att avdraget i fråga om personalutbildning bara ska beaktas i basfinansieringen, eftersom arbetsgivaren ska stå för en del av utbildningskostnaderna när det gäller personalutbildning. Rent konkret inverkar den föreslagna avdragskoefficienten i fråga om personalutbildning på så sätt att ingen basfinansiering beviljas för studerandeår inom examensinriktad personalutbildning men däremot ska prestationerna inom personalutbildningen beaktas till fullt belopp i prestations- och genomslagsfinansieringsandelarna. Den offentliga finansieringsandelen för personalutbildningen är således högst 50 procent av den kalkylerade finansieringen. Det är motiverat att finansiera den examensinriktade personalutbildningen med enbart prestations- och genomslagsfinansieringsandelar, eftersom prestationerna inom personalutbildningen är fler än i genomsnitt och det är vanligare än i genomsnitt att deltagarna hittar arbete.  

Momskompensation

Sakkunniga har föreslagit att 30 § i mervärdesskattelagen ändras på så sätt att privata anordnare av yrkesutbildning läggs till vid sidan av universitet och yrkeshögskolor. Utskottet påpekar att finansministeriet arbetar på en ändring av 30 § i mervärdesskattelagen. 

Arbetskraftsutbildning

Som ett led i reformen av yrkesutbildningen föreslås en del av arbetskraftsutbildningen bli överförd till undervisnings- och kulturministeriets ansvarsområde och bli reglerad i lagstiftningen om yrkesutbildningen. Utskottet har tidigare förutsatt en överföring till förvaltningsområdet och välkomnar förslaget.  

Det är angeläget att se till att de unga som avklarat den grundläggande utbildningen får utbildningsmöjligheter men också att ge de vuxna möjligheter att studera och uppdatera sin kompetens. På arbetsmarknaden och som arbetssökande finns en stor grupp personer som har utbildningsbehov till följd av bristande examen, föråldrad kompetens eller omstruktureringar i arbetslivet. 

I sitt utlåtande understryker arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att den kompetens som arbets- och näringsförvaltningen besitter bör överföras till den nya aktören när överföringen till förvaltningsområdet genomförs. I sakkunnigyttranden framhålls det att lagförslaget eller de förordningar som utfärdas senare bör klarlägga vilken roll som arbets- och näringsförvaltningen och landskapen framöver ska spela framför allt i fråga om inriktningen för och planeringen av innehållet i arbetskraftsutbildningen. Enligt den föreslagna 23 § ska undervisnings- och kulturministeriet höra arbets- och näringsministeriet innan beslut fattas om uppgiften att ordna arbetskraftsutbildning. Enligt yttrandena bör samrådsskyldigheten också omfatta NTM-centralerna och arbets- och näringsbyråerna samt i framtiden också landskapen. Detta är särskilt viktigt när beslut ska fattas om anordnarna av yrkesinriktad arbetskraftsutbildning som leder till examen när det gäller privata och särskilda läroanstalter som för närvarande fungerar framgångsrikt.  

Utskottet framhåller att bytet av förvaltningsområde bör genomföras på så sätt att den behövliga expertisen i arbetskraftsutbildning utan avbrott överförs till förvaltningsområdet för utbildning och att förvaltningsområdena samverkar i tillräcklig utsträckning. Överföringen får inte orsaka störningar i ordnandet av arbetskraftsutbildning eller kundservicen. Utskottet påpekar att 23 § i lagförslaget har beretts i samarbete med arbets- och näringsministeriet. Genom att arbets- och näringsministeriet hörs säkerställs det att arbets- och näringspolitiska och arbets- och näringsstrategiska aspekter beaktas när tillstånd beviljas för att ordna arbetskraftsutbildning. 

Vid utfrågningen uttrycktes oro över lika möjligheter att få tillstånd att ordna arbetskraftsutbildning i fråga om aktörer som inte tillhandahåller sådan utbildning som berättigar till statsandel. Utskottet påpekar att systemet är öppet och därmed tillåter att alla aktörer söker anordnartillstånd för arbetskraftsutbildning. Tillståndet kan beviljas om de lagstadgade villkoren är uppfyllda.  

Uppföljning av reformen

Utskottet lyfter fram att reformen av yrkesutbildningen har stor betydelse för studerandena, utbildningsanordnarna och hela näringslivet överlag. Målen för reformen är mycket bra och välkomna, och reformförslaget har fått ett brett stöd. Kulturutskottet understryker vikten av att det heltäckande följs upp hur reformen utfaller och föreslår ett omfattande uttalande om uppföljning. (Utskottets förslag till uttalande 4) 

Lagförslaget lyfter fram kvalitetsledningen inom yrkesutbildningen och understryker vikten av en anknytande utvärderingsmekanism. Också behovet av ett tydligare och ett starkare system understryks. Samtidigt är det viktigt att bland annat kriterierna för att bedöma förutsättningarna för att ordna utbildning tillåter insyn och att det kan garanteras att bedömningen är oberoende. Likaså måste exempelvis resultaten av hur nöjda de studerande och arbetslivet är, som föreslås vara ett kriterium för finansieringen av utbildningen, bygga på indikatorer med kontrollerad tillförlitlighet. Kulturutskottet konstaterar att det på grund av att reformen är så övergripande behövs ett nationellt utvärderingsprogram för att bedöma vilka konsekvenser den har och vilka ändringar eller justeringar det kan behövas.