Allmän motivering

Utgångspunkter

I propositionen föreslås att det inrättas en ny specialdomstol, en marknadsdomstol. Den skall behandla dels marknadsrättsliga ärenden som hör till den nuvarande marknadsdomstolens behörighet, dels konkurrens- och upphandlings-ärenden som hör till konkurrensrådet. Den nya specialdomstolen i första instans kommer alltså att behandla både ärenden av tvistemålsnatur och ärenden med karaktär av av förvaltningsrättsskipning. I och med att den nya domstolen inrättas dras den gamla marknadsdomstolen och konkurrensrådet in.

Utskottet finner propositionen behövlig och lämplig och tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

En översyn av lagstiftningen gällande konkurrensrådet och marknadsdomstolen har varit aktuell redan länge. Revideringen av lagstiftningen har sedan början av 1990-talet beretts dels inom ramen för en tjänstemannautredning och tjänstemannaberedning, dels i tre arbetsgrupper och en kommission. Under beredningsarbetets lopp har enighet inte i något skede kunnat uppnås om hur lagstiftningen borde revideras. Den senast tillsatta arbetsgruppen, konkurrens- och marknadsdomstolsarbetsgruppen, lade fram sitt förslag 2000. I förslaget analyseras sex alternativa modeller till hur behandlingen av ärendet som hör till konkurrensrådet och marknadsdomstolen kunde ordnas. I förslaget ingår utkastet till bestämmelser enligt två alternativ. Arbetsgruppens förslag gick ut på remiss.

Regeringen har tagit fram propositionen utifrån det alternativ som fick mest understöd under remissrundan. Att förarbetena dragit ut på tiden och varit snåriga och kompromissande har också kunnat ses i utskottsbehandlingen. En del av de sakkunniga utskottet hört motsätter sig fortfarande den lösning regeringen stannat för, nämligen att det inrättas en ny marknadsdomstol och att domstolsbehandlingen av marknadsrättsliga och konkurrens- och upphandlingsärenden koncentreras. Under beredningens gång har andra alternativ diskuterats, bland annat att inrätta två specialdomstolar, att ärenden spjälks upp på tingsrätterna eller förvaltningsdomstolarna, alternativ som också utskottet fått sig förelagda.

En ny marknadsdomstol innebär att det för första gången blir möjligt att vid en och samma domstol få en uppfattning om hur marknaden och konkurrensen fungerar. Arrangemanget avser att säkerställa att det finns expertis att tillgå för konkurrens- och upphandlingsärenden och marknadsrättsliga ärenden och att behandlingen av dessa ärenden blir effektiv.

Den föreslagna besvärsordningen spjälks upp på två domstolslinjer beroende på ärendenas rättsliga karaktär. Beslut av marknadsdomstolen i konkurrens- och upphandlingsärenden överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen. På denna punkt är systemet detsamma som nu gäller för beslut fattade av den nuvarande marknadsdomstolen. I beslut som den nya marknadsdomstolen fattar i marknadsrättsliga ärenden får ändring sökas hos högsta domstolen, förutsatt att denna beviljat besvärsrätt. Regeringen konstaterar i motiveringen till lagstiftningsordningen att arrangemanget påminner om det som gällde för de tidigare vattendomstolarna och att de föreslagna bestämmelserna följaktligen inte strider mot 98 § grundlagen.

Det har dock påpekats under utskottsbehandlingen att förslaget strider mot principerna i grundlagen. Därför har utskottet begärt utlåtande från grundlagsutskottet. I sitt utlåtande framhåller grundlagsutskottet att bestämmelserna om behandlingens offentlighet måste ändras för att förslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Vad gäller övriga omständigheter omfattar grundlagsutskottet slutsatserna i propositionens motivering när det gäller lagstiftningsordningen.

Utskottet framhåller att ändringssökandet fördelar sig på två domstolslinjer beroende på att de ärenden som kommer till marknadsdomstolen inte är enhetliga till karaktären. Uppläggningen är exceptionell och åtminstone för den oinvigde inte särskilt tydlig eller enkel, men den korres-ponderar med ärendenas rättsliga karaktär och är ändamålsenlig.

Det har ansetts strida mot riksdagens ställningstaganden att de ärenden som behandlas av konkurrensrådet och den nuvarande marknadsdomstolen koncentreras till den nya specialdomstolen. Riksdagen har på förslag av ekonomiutskottet godkänt ett uttalande om att konkurrensrådet skall ombildas till en egentlig domstol eller att dess uppgifter skall föras över till en egentlig domstol (EkUB 2/1998 rd). Ekonomiutskottet har lämnat utlåtande om den nu aktuella propositionen till lagutskottet. Ekonomiutskottet tillstyrker propositionen ur sin egen synvinkel. Men på grund av vissa kritiska bedömningar uppmanar ekonomiutskottet lagutskottet att utreda lagförslagets innehåll och lagens behövlighet.

Med anledning härav konstaterar lagutskottet att konkurrensrådets nuvarande karaktär, ett lagskipningsorgan av domstolstyp, kräver att lagstiftningen revideras. Med tanke på antalet ärenden eller ärendenas karaktär kan det inte anses motiverat att ersätta konkurrensrådet med en ny specialdomstol. Det har utretts om de ärenden konkurrensrådet behandlar kunde decentraliseras och koncentreras till förvaltningsdomstolarna. En decentralisering skulle ske på bekostnad av en sakkunnig och snabb behandling av ärendena. I praktiken skulle en koncentrering av ärendena kunna ske bara till Helsingfors förvaltningsdomstol. Detta alternativ har avfärdats med att det inte är ändamålsenligt att koncentrera nya ärendegrupper till Helsingfors förvaltningsdomstol utöver de ärendegrupper den redan nu sköter.

Slutligen har det framhållits att organisationsreformen bör anstå, eftersom det är aktuellt med en översyn av EG:s konkurrenslagstiftning. I propositionens motivering görs en bedömning av de konsekvenser en reviderad EG-lagstiftning kan få och slutsatsen är att en ny sakkunnig specialdomstol gör det lättare att tillämpa EG:s konkurrensbestämmelser i ett vidare perspektiv på det nationella planet. Enligt utredning till utskottet är det svårt att just nu säga något exakt om tidsschemat för EG:s lagstiftningsprojekt eller om det slutgiltiga innehållet i dem. Översynen av den nationella lagstiftningen bör inte avbrytas på grund av dem.

Marknadsdomstolens sakkunnigledamöter

I marknadsdomstolen finns förutom lagfarna ledamöter också sakkunnigledamöter. Lagen har bestämmelser om behörighetsvillkor för och förordnande av dessa sakkunnigledamöter. Grundlagsutskottet säger i sitt utlåtande att det konstitutionellt sett inte bereder några problem att sakkunnigledamöter vid sidan av domare deltar i behandlingen av ett ärende i domstolen. I detta fall är det inte fråga om några misstankar om oavhängigheten, med hänsyn till utgångspunkten att sakkunnigledamöterna åtminstone i princip inte har egna intressen att bevaka och att det utifrån 9 § i det första lagförslaget i vilket fall som helst får finnas högst lika många sakkunnigledamöter i marknadsdomstolen i domför sammansättning som lagfarna ledamöter.

Bestämmelser om behörighetsvillkor för sakkunnigledamöter föreslås ingå i 5 § 2 mom. marknadsdomstolslagen. De sakkunniga behöver inte vara förtrogna med folkhälsofrågor, trots att reklam för alkohol och tobaksprodukter hör till de frågor som kommer upp i marknadsdomstolen. I dagsläget behandlas ärenden av detta slag i den nuvarande marknadsdomstolen. Ärenden med anknytning till alkohollagen eller tobakslagen har varit tunnsådda i domstolen. Därför är det inte rationellt att förordna en sakkunnigledamot för folkhälsofrågor. Med tanke på att marknadsföringen av alkohol och tobaksprodukter påverkar folkhälsan bör marknadsdomstolen försäkra sig om att alla aspekter blir beaktade. Den föreslagna lagen om behandling av vissa marknadsrättsliga ärenden ålägger marknadsdomstolen att på eget initiativ utreda ärenden.

Rättegångskostnader i förvaltningsprocessen

Enligt 9 a § 4 mom. i det fjärde lagförslaget skall förvaltningsprocesslagen tillämpas på behandlingen av ärenden enligt lagen om offentlig upphandling i marknadsdomstolen. Bestämmelsen motsvarar nuvarande praxis. I 74 § förvaltningsprocesslagen finns regler för rättegångskostnader. När det gäller upphandlingsärenden har paragrafen kritiserats för att dess 3 mom. inte tilllåter att en enskild part åläggs att ersätta en offentlig parts rättegångskostnader, om inte den enskilda parten har framfört ett uppenbart ogrundat yrkande. Företag har med anledning härav ansetts kunna söka ändring i ett upphandlings-ärende utan risk för omkostnader.

Enligt motiveringen till 74 § 3 mom. i regeringens proposition med förslag till förvaltningsprocesslag kan samma krav inte ställas på båda parterna inom förvaltningsrättsskipningen, eftersom den offentliga parten ofta har en starkare ställning än den enskilda parten. Bestämmelserna om ersättning för rättegångskostnader får inte utgöra något hinder för en enskild part att söka ändring i ett ärende som lämnar rum för tolkning (RP 217/1995 rd, s. 92, första spalten). Offentliga upphandlingar involverar kontroll av offentliga medel. Mot bakgrunden av den kontroll det allmänna utövar är upphandlingsärenden inte förknippade med sådana särdrag som skulle ge anledning till tillämpning av civilrättsliga bestämmelser när de behandlas vid domstol. Några starka skäl har inte heller lagts fram för att avsteg från huvudregeln gällande rättegångskostnader bör göras i dessa ärenden.