Perustelut

Yleistä

Suuri valiokunta yhtyy erikoisvaliokuntien lausuntojen mukaisesti valtioneuvoston kantaan viitaten perustelujen osalta hallintovaliokunnan, työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoihin. Valtioneuvoston tavoin myös erikoisvaliokunnat kiinnittävät huomiota siihen, että ehdotuksista aiheutuu kansallisesti työoikeuteen, työvoimapalveluihin ja asumisperusteiseen sosiaaliturvajärjestelmään liittyviä ongelmia.

Hallintovaliokunta, työelämä- ja tasa-arvovaliokunta sekä sosiaali- ja terveysvaliokunta pitävät erityisen ongelmallisena ehdotuksien suhdetta Suomen asumisperusteisen ja verorahoitteisen sosiaaliturvajärjestelmän kanssa. Mikäli ehdotukset hyväksytään esitetyssä muodossaan, kansallista sosiaaliturvalainsäädäntöä on muutettava siten, että ehdotusten piirissä oleville työntekijöille on myönnettävä julkiset terveyspalvelut ja asumiseen perustuvat sosiaaliturvaetuudet, vaikka edellytykset vakinaiselle asumiselle eivät Suomessa täyttyisi. Erikoisvaliokunnat katsovat ensisijaisesti, että Suomen sosiaaliturvajärjestelmään tulisi jättää mahdollisuus rajata asumisperusteisten etuuksien myöntämistä maassa vakinaisesti asuville. Samalla on kuitenkin selvitettävä, voidaanko ehdotuksen piiriin kuuluvia työntekijöitä ja heidän työnantajiaan edellyttää ottamaan kattava sairasvakuutus. Kustannusvastuun osalta puolestaan on arvioitava, tulisiko ehdotusten piiriin kuuluville työntekijöille järjestettävien peruspalvelujen kustannukset siirtää valtion vastattavaksi, koska nämä henkilöt eivät maksa kunnallisveroa ja tulosta mahdollisesti perittävä lähdevero tilitetään valtiolle.

Suuri valiokunta yhtyy näihin arvioihin ja keskittyy lausunnossaan esittämään arvioita toissijaisuusperiaatteen merkityksestä EU-lainsäädännön kansallisessa valmistelussa ottamatta kantaa nyt esillä olevien direktiiviehdotusten yksityiskohtiin.

Toissijaisuusperiaate

Unionin perussopimuksen 5 artiklassa määritellyn toissijaisuusperiaatteen valvonnasta säädetään Lissabonin sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 2 toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta. Kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa EU-lainsäädäntöehdotuksen toimittamisesta virallisilla kielillä antaa perustellun lausunnon toissijaisuusperiaatteen loukkaamisesta (jäljempänä toissijaisuusmuistutus), mikäli se katsoo, että ehdotuksen tavoitteet voidaan saavuttaa EU-tasoa paremmin kansallisen tason, aluetason tai paikallisen tason päätöksellä. Jos kolmasosa kansallisista parlamenteista on samaa mieltä, komission on tarkasteltava ehdotustaan uudestaan (keltaisen kortin menettely). Mikäli yli puolet kansallisista parlamenteista katsoo ehdotuksen loukkaavan toissijaisuusperiaatetta, asian arvioiminen siirtyy neuvostolle ja Euroopan parlamentille (oranssin kortin menettely) tilanteessa, jossa komissio päätyy toissijaisuusmoitteista huolimatta pitämään ehdotuksensa voimassa sitä muuttamatta.

Eduskunnassa toissijaisuusasia tulee vireille suuressa valiokunnassa suuren valiokunnan jäsenen tai erikoisvaliokunnan aloitteesta tai Ahvenanmaan maakunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa maakuntapäivien aloitteesta. Suuren valiokunnan työjärjestyksen mukaan esitys suurelle valiokunnalle on tehtävä kuuden viikon kuluessa siitä, kun ehdotus saapui eduskuntaan.

Suuri valiokunta toteaa, ettei sille tehty esitystä toissijaisuusmuistutuksen tekemisestä kummankaan direktiiviehdotuksen osalta. Määräaika eduskunnan mahdolliselle toissijaisuusmuistutukselle alkoi juosta 20. heinäkuuta 2010 ja se päättyi 15. päivänä lokakuuta 2010 (kahdeksan viikon määräaikaan ei poikkeuksellisesti laskettu elokuuta). Direktiiviehdotusten toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta ei myöskään nimenomaisesti kyseenalaistettu erikoisvaliokuntien lausunnoissa. Erikoisvaliokunnat ovat kuitenkin valtioneuvoston tavoin kiinnittäneet huomiota siihen, etteivät komission direktiiviehdotukset vaikuta Suomen näkökulmasta tuovan merkittävää lisäarvoa kansalliseen maahanmuuttojärjestelmään, jossa jo nykyisellään toteutuu direktiiviehdotusten tavoite joustavasta maahantulosta. Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston ja erikoisvaliokuntien esittämään arvioon direktiiviehdotusten tarpeettomuudesta sekä kansallisen lainsäädännön näkökulmasta että EU:n laajuisesti ja katsoo, että ehdotusten jatkovalmistelussa olisi otettava huomioon erikoisvaliokun-tien esittämien näkökohtien lisäksi myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen asettamat vaatimukset.

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan useat kansalliset parlamentit ovat riitauttaneet direktiiviehdotusten toissijaisuusperiaatteen mukaisuuden edellä mainitun puuttuvan lisäarvon näkökulmasta. Pohdintaan tarkoituksenmukaisesta päätöksentekotasosta on sisällytetty arvio siitä, onko säädösehdotus yleisesti tai sen yksityiskohtien osalta — mahdollisesti kannatettavasta tavoitteesta huolimatta — tarpeellinen, koska ehdotuksien tavoitteet katetaan jo olemassa olevan kansallisen lainsäädännön kautta. Vastaava toissijaisuusperiaatteen laaja ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan nojautuva tulkinta on ilmeinen esimerkiksi talletussuojadirektiiviehdotusta [KOM (201) 368] koskevissa jäsenvaltioiden kansallisten parlamenttien, kuten Ruotsin riksdagen ja Tanskan folketinget, esittämissä toissijaisuusarvioinneissa.

Suuri valiokunta on eri yhteyksissä arvioinut, ettei toissijaisuusperiaatteen valvonta saa keskeistä merkitystä eduskunnan toiminnassa ja että sen ensisijaisena vaikuttamiskanavana säilyvät perustuslain 96 ja 97 §:n mukaiset osallistumista ja tietojensaantia koskevat oikeudet (SuVL 2/2008 vp, SuVM 1/2009 vp). Valiokunta pidättäytyy edelleen tässä arviossaan. Edellä esitetyn perusteella valiokunta toteaa kuitenkin, että muiden kansallisten parlamenttien viime aikainen aktiivisuus voi antaa toissijaisuusvalvonnalle arvioitua merkityksellisemmän roolin EU-toimien valmistelussa. Valtioneuvostolla ja eduskunnalla on oltava valmius reagoida tällaiseen kehitykseen. On selvää, ettei eduskunnan tekemää toissijaisuusmuistutusta voida enää jatkossa pitää puhtaasti teoreettisena mahdollisuutena.

Suuri valiokunta toteaa, että Suomen EU- asioiden käsittelyjärjestelmän mukaista on, että eduskunta valmistelee kaikki mahdolliset kannanottonsa toissijaisuusasioissa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Vastaavasti valtioneuvoston on kiirehdittävä perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisten kirjelmien toimittamista eduskuntaan, mikäli ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen vastaisuudesta on esitetty Suomessa tai muiden jäsenvaltioiden piirissä perusteltuja epäilyjä. Vain näin voidaan välttyä päällekkäisiltä käsittelyiltä eduskunnassa ja asian valmistelusta vastaavassa ministeriössä. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös valtioneuvoston perustuslain 96 §:n mukaiseen velvollisuuteen toimittaa eduskunnalle sen toimivaltaan kuuluvat EU:n päätösehdotukset viipymättä ja toteaa, että tämä vaatimus edellyttää selvästi nopeampaa toimintaa kuin kyseessä olevien direktiiviehdotusten osalta on toteutunut. Ehdotukset annettiin 13. päivänä heinäkuuta 2010 ja ne toimitettiin eduskuntaan vasta 7. päivänä (kausityöntekijädirektiivi) ja 14. päivänä (yritysten sisällä siirtyviä koskeva direktiivi) lokakuuta 2010 .

Suuri valiokunta painottaa, että ehdotusten toissijaisuusperiaatteen mukaisuus kuuluu niihin kysymyksiin, joita on käsiteltävä U- ja E-kirjelmissä. Valiokunta edellyttää, että tämän arvion on perustuttava aidosti kansalliseen näkökulmaan. Pelkkä komission ehdotuksissaan esittämän, usein melko suppean, arvioinnin toistaminen ei ole riittävää kansallisen käsittelyn kannalta. Toissijaisuusarviointi on aina tehtävä aidosti kansallisista lähtökohdista nähden.

Lopuksi suuri valiokunta muistuttaa, ettei toissijaisuusperiaatteen soveltaminen edellytä, että direktiiviehdotus kokonaisuudessaan olisi riitautettava. Koska direktiivin tavoitteiden haastaminen ei kuulu toissijaisuusvalvonnan piiriin, toissijaisuusmoite voi kohdistua, ja usein tosiasiallisesti kohdistuukin, ehdotuksen yksittäisiin artikloihin. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella kansalliset parlamentit ja hallitukset ovat enenevässä määrin käyneet dialogia keskenään ja pyrkineet koordinoimaan kantojaan siten, että kansallisen parlamentin toissijaisuusperiaatetta koskevia arviointeja voidaan käyttää neuvostovalmistelussa yhtenä argumenttina muiden joukossa neuvoteltaessa muutoksista direktiiviehdotusten kansallisesti ongelmalliseksi arvioituihin kohtiin. Tämän kansallisen parlamentin ja hallituksen välisen dialogin käyminen ei luonnollisestikaan ole sidottu toissijaisuusmuistutukselle asetettuun kahdeksan viikon määräaikaan.

Suuri valiokunta toimittaa tämän lausunnon ja sen liitteiksi otetut erikoisvaliokuntien lausunnot liitteineen Euroopan komissiolle.