Perustelut

Valiokunnan lausunnon tarkoituksena on arvioida konventin työn tuloksia ja sen onnistumista. Valtioneuvosto on antanut eduskunnalle perustuslain 97 §:n mukaisia selvityksiä konventin aikana siellä esille nousseista kysymyksistä (E 20/2002 vp, E 38/2002 vp, E 45/2002 vp, E 66/2002 vp, E 117/2002 vp, E 118/2002 vp, E 123/2002 vp, E 130/2002 vp, E 131/2002 vp, E 139/2002 vp, E 141/2002 vp, E 22/2003 vp, E 21/2003 vp) ja valiokunta on ottanut kantaa esitettyihin selvityksiin lausunnoissaan (SuVL 2/2002 vp, SuVL 4/2002 vp, SuVL 5/2002 vp, SuVL 6/2002 vp, SuVL 1/2003 vp). Valiokunta on linjannut kantojaan HVK:sta ensimmäistä kertaa jo lausunnossaan SuVL 4/2001 vp VNS:stä 3/2001 vp.

Sopimus Euroopan perustuslaista aloittaa uuden vaiheen unionin kehityksessä. Sen sisältämät uudistukset ovat pääosin unionin toimintaa ja sopimusrakennetta selkeyttäviä. Siihen sisältyy myös sisällöllisiä muutoksia, joiden tarkoituksena on unionin toiminnan tehostaminen ja demokratisoiminen sekä kansalaisten oikeusaseman parantaminen. Valiokunnan konventin aikana esittämät näkemykset ovat pääosin sovellettavissa, ja näiltä osin valiokunta viittaakin   aiempiin kantoihinsa. Valiokunta keskittyy lausunnossaan pääosin konventin esityksessä oleviin erityisiin epäkohtiin sekä sellaisiin kysymyksiin, joissa se haluaa tarkentaa tai selventää selonteossa esitettyä Suomen kantaa. Valiokunnan lausunto pohjautuu selonteon rakenteelle ja käsittelee luvuittain selonteon keskeistä sisältöä ja valiokunnan kannanottoja.

Valiokunta on sille kuuluvan toimivallan mukaisesti käsitellyt selontekoa ja kuullut asiantuntijoita kattavasti jättäen kuitenkin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvat kysymykset valiokuntien toimivallanjaon mukaisesti ulkoasiainvaliokunnalle.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston käsitykseen siitä, että konventin puheenjohtajan ja puheenjohtajamaa Italian esityksistä huolimatta HVK:n pitää olla aito neuvotteluprosessi, jossa käydään konventin esitys huolella läpi avaten erityisesti ne kysymykset, joista konventissa ei saavutettu aitoa konsensusta tai joiden käsittely jäi hyvin pintapuoliseksi. Valiokunta antaa tukensa myös valtioneuvoston vaatimuksille siitä, että valtion päämiesten ja ulkoministeritason ohella on tarpeen käsitellä sopimuksen lukuisia ristiriitaisuuksia ja puutteita virkamiesvalmistelussa niin suurlähettiläiden kuin oikeudellisten asiantuntijoidenkin toimesta. Aikataulupaineiden tulee väistyä laadukkaan sopimuksen ja konventinkin työlle asetettujen tavoitteiden, unionin työn tehostamisen, selkeyttämisen ja ymmärrettävyyden, edeltä.

Valiokunta tukee valtioneuvoston näkemystä sopimusehdotuksen kieliasun heikkoudesta. Kielellisesti epätarkat ilmaisut jättävät liikaa tulkinnanvaraa ja saattavat aiheuttaa päätöksenteon siirtymistä muilta toimielimiltä EU:n tuomioistuimelle. Valtioneuvoston tulee huolehtia suomenkieliseen sopimustekstiin sisältyvien epäkohtien korjaamisesta jo HVK:n aikana, vaikka lopullisen tekstin EU:n lingvistijuristien tekemä tarkistus tapahtuukin vasta HVK:n päättymisen jälkeen.

Lausunnossaan (SuVL 5/2001 vp) Nizzan sopimuksen voimaansaattamisesta valiokunta totesi, että Nizzan sopimuksen osalta valiokunta toteaa tyytyväisyydellä, että valtioneuvosto huolehti koko neuvotteluprosessin ajan moitteettomasti eduskunnan myötävaikuttamisen turvaamisesta kaikissa neuvottelujen vaiheissa ja kaikkien neuvoteltavina olevien asiakysymysten osalta. Nizzan Eurooppa-neuvoston viimeisten neuvottelujen aikana pääministeri pyysi valiokunnan näkemykset syntymässä olevasta sopimuksesta. Nizzan sopimuksessa toteutui periaate pääkaupungin päätöksenteon ensisijaisuudesta neuvottelupaikalla tapahtuvaan harkintaan nähden. Nizzan sopimuksen kansallista ohjausta voi pitää todistuksena perustuslain 8 luvussa säädettyjen kansainvälisten suhteiden hoitoa koskevien säännösten toimivuudesta.

Viitaten SEU:n 48 artiklaan valiokunta toteaa, että konventin pohjaehdotuksesta huolimatta 4.10.2003 alkavan hallitustenvälisen konferenssin pitää olla aito neuvotteluprosessi, jossa yhteisellä sopimuksella hyväksytään uusi sopimus Euroopan perustuslaista. Valiokunta edellyttää valtioneuvostolta hallitustenvälisen konferenssin aikana eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamista kaikissa neuvottelujen vaiheissa, jotta eduskunta voi tarvittaessa arvioida kantojaan uudelleen. Lisäksi valtioneuvoston tulee selonteossa esittämällään tavalla toimittaa eduskunnalle tarvittaessa myös kirjallisia selvityksiä mahdollisesti uusista esille nousevista kysymyksistä.

Unionin perusluonne

Valtioneuvoston selonteko

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että unionia kehitetään edelleen sekä jäsenvaltioiden että kansalaisten yhteisönä. Konventin esitys säilyttää ja osittain vahvistaakin niitä peruspiirteitä, jotka ovat olleet ominaisia unionille erityislaatuisena jäsenvaltioiden ja kansalaisten yhteisönä. Sopimus Euroopan perustuslaista on nimensä mukaisesti oikeudelliselta luonteeltaan kansainvälisoikeudellinen sopimus, joka sisältää määräyksiä, jotka ovat asiasisällöltään perustuslaillisia. Tämän ratkaisun voidaan katsoa osaltaan ilmentävän sitä unionista käytettyä luonnehdintaa, jonka mukaan se on enemmän kuin perinteinen kansainvälinen järjestö, mutta vähemmän kuin (liitto-)valtio. Ratkaisu on kompromissi aitoa perustuslakia vaatineiden federalistien ja unionin hallitustenvälistä perusluonnetta korostaneiden konventin jäsenten välillä.

Jatkossakin unioni tulee toimimaan sekä ylikansallisena yhteisönä että hallitustenvälisenä järjestönä. Pilarirakenteen purkaminen ei merkitse sitä, että kaikki unionin toimet tulisivat yhtenäisen päätöksentekojärjestelmän piiriin. Erityisesti yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alueella säilyy runsaasti hallitustenvälisyyden piirteitä, vaikkakin nykyinen III pilari siirtyy yhteisömenetelmän piiriin. Toimielinrakenteen osalta tapahtuu kehitystä yhtäältä ylikansallisen päätöksenteon suuntaan erityisesti Euroopan parlamentin vahvistuvan roolin myötä ja toisaalta hallitustenvälisyyden suuntaan erityisesti Eurooppa-neuvoston aseman vahvistamisella.

Perustuslakisopimuksen oikeudellisen luonteen ja unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen suhteen kannalta keskeinen periaate on niin sanottu toimivallan siirtämisen periaate. Tämän mukaisesti unioni toimii jäsenvaltioiden sille antaman toimivallan rajoissa ja se toimivalta, jota perustuslaissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille. Tämä merkitsee käytännössä sitä, että niin sanottu kompetenssikompetenssi, eli viimekätinen valta päättää toimivaltuuksista, säilyy tulevaisuudessakin jäsenvaltioilla. Myös perustuslakisopimuksen säilyminen muodollisesti kansainvälisoikeudellisena sopimuksena korostaa jäsenvaltioiden roolia unionin viimekätisen vallan käyttäjinä.

Useita muita unionin luonnetta ja unionin ja jäsenvaltioiden suhdetta määrittäviä periaatteita on kirjattu perustuslakisopimuksen I osaan. Keskeisiä jäsenvaltioihin kohdistuvia velvoitteita luovia periaatteita ovat unionin oikeuden ensisijaisuusperiaate ja niin sanottu lojaliteettiperiaate. Toisaalta erityisesti velvoite kansallisten identiteettien kunnioittamiseen on nostettu nykysopimuksia vahvemmin esille. Samalla on tunnustettu myös alueellisen ja paikallishallinnon tärkeä asema.

Unionin perusluonteen kannalta merkittävänä uudistuksena voidaan pitää unionin aseman vahvistumista ulkosuhteissa ja erityisesti kansainvälisten sopimusten tekemistä koskevissa kysymyksissä. Unionille myönnetään yksi yhtenäinen oikeushenkilöllisyys, josta käytännön merkitykseltään rajallisen poikkeuksen muodostaa vain Euroopan atomienergiayhteisöllä säilytettävä itsenäinen oikeushenkilöllisyys. Euroopan yhteisö katoaa kokonaan uudistuksen myötä. Unionin oikeushenkilöllisyys merkitsee sitä, että Euroopan unioni voi itsenäisenä oikeushenkilönä esiintyä kansainvälisen oikeuden kentässä oikeuksien ja velvollisuuksien haltijana sekä oikeustoimien tekijänä.

Perustuslakisopimus sisältää myös määräyksen, jonka mukaan jokainen jäsenvaltio voi päättää erota unionista. Tämä korostaa unionin jäsenyyden vapaaehtoista luonnetta ja jäsenvaltioiden itsenäistä oikeutta päättää osallistumisestaan eurooppalaiseen yhteistyöhön.

Nykyisten perussopimusten yksinkertaistaminen oli yksi konventin työn keskeisistä tavoitteista. Sopimusten yhdistämistä yhdeksi sopimukseksi voidaan pitää saavutuksena. Sopimus Euroopan perustuslaista jakautuu neljään osaan. Lisäksi sopimuksen alussa on johdanto-osa ja lopussa viisi pöytäkirjaa ja kolme julistusta. Ensimmäistä osaa voidaan luonnehtia varsinaiseksi perustuslailliseksi osaksi, jossa määritellään yleisellä tasolla unionin luonne ja toiminta. Sopimuksen toisen osan muodostaa Euroopan      unionin perusoikeuskirja johdantoineen. Sopimuksen kolmas osa sisältää seitsemässä osastossaan yksityiskohtaiset määräykset unionin politiikoista ja toiminnasta. Sopimuksen neljäs osa sisältää koko perustuslaillista sopimusta koskevat yleiset määräykset ja loppumääräykset. Viimeinen osa on unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen suhteen sekä sopimuksen oikeudellisen luonteen määrittelyn kannalta keskeinen.

Valtioneuvosto toteaa selonteossaan, että   unionin arvojen, tavoitteiden ja keskeisten periaatteiden kokoaminen ja määritteleminen perustuslakisopimuksen ensimmäisessä osassa ja perusoikeuskirjan sisällyttäminen sopimuksen toiseen osaan lukeutuvat konventin keskeisiin saavutuksiin. Tällä tavoin selkeytetään unionin luonnetta ja tavoitteita, unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä suhdetta sekä kansalaisten oikeusturvaa.

Unionin arvojen kunnioittaminen on määritelty edellytykseksi unioniin liittymiselle, ja mainittujen arvojen loukkaaminen voi johtaa jäsenvaltioiden oikeuksien väliaikaiseen pidättämiseen. Unionin päämäärä ja tavoitteet on ilmaistu yleisellä ja periaatteellisella tasolla. Nykyisiin tavoitteisiin verrattuna voidaan sanoa, että perustuslakisopimuksen tavoitteissa pyritään paremmin tuomaan esiin talouden, sosiaalisen ulottuvuuden ja kestävän kehityksen tasapaino. Lisäksi tavoitteet ovat nykyistä laaja-alaisempia.

Perustuslakisopimukseen on kodifioitu unionin ja jäsenvaltioiden suhdetta määrittelevät periaatteet kansallisten identiteettien kunnioittaminen, vilpittömän yhteistyön periaate, toimivallan siirtämisen periaate, toissijaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate sekä unionin oikeuden ensisijaisuus. Näin sopimuksella selkeytetään EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja nykyisissä sopimuksissa jo aiemmin määriteltyjä periaatteita.

Kansalaisten oikeusturvan kannalta perusoikeuskirjan oikeudellistaminen sisällyttämällä se perustuslakisopimuksen toiseksi osaksi merkitsee selvää edistysaskelta. Samalla se on selkeä osoitus unionin perustuslaillisesta luonteesta. Merkittävä uudistus on myös oikeusperustan luominen Euroopan unionin liittymiselle Euroopan ihmisoikeussopimukseen.

Valiokunnan kannanotot

Valiokunta on asiantuntijakuulemisen aikana kuullut erilaisia näkemyksiä unionin luonteen kehittymisestä uuden perustuslakisopimuksen myötä. Asiantuntijalausunnot ovat olleet yksimielisiä: sopimus Euroopan perustuslaista ei muuta unionin kansainvälisoikeudellista luonnetta. Sopimus ei ole varsinainen perustuslaki vaan kansainvälinen sopimus, jonka muuttamisesta ja ratifioinnista päättävät jäsenvaltiot kansallisten valtiosääntöjensä nojalla. Vaikka I-1 artiklassa todetaan, että sopimuksella perustetaan Euroopan unioni, on kyse tosiasiallisesti unionin nykyisten perussopimusten ja niiden soveltamiseen liittyvän oikeuskäytännön kirjaamisesta säädökseksi.

Unioni vahvistuu erityislaatuisena jäsenvaltioiden ja kansalaistensa kansainvälisenä yhteisönä. Unioni säilyttää jatkossakin sekä ylikansallisen että hallitustenvälisen toiminnan muotoja. Niin sanottu kompetenssikompetenssi säilyy edelleenkin jäsenvaltioilla sopimuksen hyväksymisen ja muuttamisen edellyttäessä kaikkien jäsenvaltioiden ratifiointia niiden perustuslakien mukaisesti. Unionin toimivalta on jäsenvaltioiden sille luovuttamaa siltä osin kuin perustuslakisopimukseen on kirjattu.

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota tosiasiallisen kompetenssikompetenssin siirtymiseen yhä enemmän pois jäsenvaltioilta unionin oikeuskäytännön kehittymisen, konventin esitykseen sisältyvien valtuutuslausekkeiden tai unionin tavoitteiden uuden määrittelyn ja joustavuusmääräyksen myötä. Lisäksi komissio on 17.9.2003 hyväksymässään HVK-kannanotossaan toistanut esityksen perustuslakisopimuksen III osan muuttamismenettelyn helpottamisesta. Se johtaisi selkeästi kompetenssikompetenssin siirtymiseen unionille.

Unionin perusnormien kirjaamista yhteen sopimukseen voidaan valiokunnan mielestä pitää merkittävänä edistysaskeleena unionin toiminnan hyväksyttävyyden ja ymmärrettävyyden kannalta. Pilarirakenteen poistuminen yksinkertaistaa unionin rakennetta ja selkeyttää sen toimintaa ja ymmärrettävyyttä. Pilarirakenteen poistumisesta seuraava unionin yksi oikeushenkilöllisyys on konventilta hyvä saavutus.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston esittämiin näkemyksiin unionin oikeudellisen luonteen säilymisestä ennallaan kansainvälisenä sopimuksena.

Valiokunta pitää unionin yhteisten arvojen, tavoitteiden ja keskeisten periaatteiden kirjaamista perustuslakisopimukseen yhdessä perusoikeuskirjan oikeudellistamisen kanssa merkittävänä parannuksena kansalaisten oikeusturvan ja unionin ymmärrettävyyden kannalta.

Unionin perusoikeusulottuvuus

Valtioneuvoston selonteko

Perustuslaillisella sopimuksella vahvistetaan unionin perus- ja ihmisoikeusulottuvuutta kahdella tavalla. Ensinnäkin Nizzan Eurooppa-neuvostossa vuonna 2000 poliittisena julistuksena hyväksytty Euroopan unionin perusoikeuskirja sisällytetään perustuslaillisen sopimuksen II osaksi ja siitä tulee oikeudellisesti sitova. Toiseksi perustuslaillisessa sopimuksessa luodaan oikeusperusta, jonka nojalla unioni voi liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Näin korostetaan myös sitä, että nämä vaihtoehdot eivät ole toisiaan poissulkevia vaan ennemminkin toisiaan täydentäviä.

Perusoikeuskirjan alkuperäinen poliittisena julistuksena hyväksytty teksti sisällytetään lähes sellaisenaan perustuslailliseen sopimukseen. Perusoikeuskirjan lopussa olevia yleisiä määräyksiä on muutettu ja täydennetty eräiltä osin. Muutoksilla on merkitystä perusoikeuksien vaikutusten, tulkinnan ja luonteen kannalta. Merkittävimpiä muutoksia alkuperäiseen perusoikeuskirjaan ovat oikeuksien kattavuutta ja tulkintaa koskevat lisäykset. Kolmen lisätyn kohdan tarkoituksena on ohjata perusoikeuskirjan sisältämien oikeuksien ja periaatteiden tulkintaa ja määritellä osittain uudella tavalla niiden luonnetta. Selvästi ongelmallisin lisäys on 52 artiklan 5 kohta, jonka mukaan perusoikeuskirjan periaatteita sisältävät määräykset voidaan panna täytäntöön joko unionin tai jäsenvaltioiden tasolla toimivallan jaon mukaisesti ja ne ovat tuomioistuimen ratkaistavissa vain silloin, kun on kyse näiden säädösten tulkinnasta tai niiden laillisuuden ratkaisemisesta. Valtioneuvosto ei pidä tällaista perusoikeuskirjan sisältämien määräysten jaottelua yhtäältä oikeuksiin ja toisaalta periaatteisiin perus- ja ihmisoikeuksien jakamattomuusperiaatteen vuoksi perusteltuna.

Valiokunnan kannanotot

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kritiikkiin perusoikeuskirjan 52 artiklan määräysten oikeuksien ja periaatteiden tulkinnasta ja määrittelystä. Jaottelua oikeuksiin ja toissijaisempiin periaatteisiin voidaan pitää ongelmallisena erityisesti nykyaikaisen ihmisoikeuskäsityksen ja kansallisen perusoikeuskäsityksemme kannalta.

Unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon tarkentaminen

Valtioneuvoston selonteko

Konventin tavoitteeksi asetetun unionin perussopimusten selkeyttämisen ja yksinkertaistamisen toteuttamisessa unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon tarkentamisella, johon sekä Nizzan että Laekenin julistuksissa viitataan, on tärkeä asema. Tarkentamispyrkimyksen taustalla on tulkinta siitä, että nykyisistä perussopimuksista ei riittävän selkeästi ilmene, mihin toimenpiteisiin unioni voi toimivaltansa puitteissa ryhtyä ja mitkä asiat taas kuuluvat jäsenvaltioiden hoidettaviksi.

Konventin toimivallanjaon tarkentamista koskevassa työssä pääpaino oli selvästi pyrkimyksellä nykyjärjestelmän selkeyttämiseen. Varsinaisia toimivallanjakoa koskevia asiallisia muutoksia käsiteltiin lähinnä vain sellaisten politiikka-alojen osalta, joita koskevia sopimusmääräyksiä muutoinkin uudistettiin muita kokonaisvaltaisemmin. Perustuslakisopimuksen I osaan sisältyvät määräykset unionin toimivallan luokittelusta unionin yksinomaiseen toimivaltaan, unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan sekä aloihin, joilla unioni voi toteuttaa tuki-, yhteensovitus- tai täydennystoimia. Unionin toimivallan laajuus ja sen käyttöä koskevat säännöt määritellään sopimuksen III osan kutakin politiikka-alaa koskevissa erityismääräyksissä.

Valtioneuvosto katsoo selonteossa, että ehdotettuun toimivaltaluokitteluun sisältyy kuitenkin epäkohtia, joiden voidaan katsoa vähentävän niiden mahdollisuuksia luoda nykyistä selkeämpi kuva unionin ja jäsenvaltioiden välisestä toimivaltajaosta. Ensinnäkin politiikka-alojen luokittelua unionin yksinomaiseen toimivaltaan, unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan sekä unionin tukitoimiin voidaan pitää tarpeettoman kaavamaisena, ja toisaalta toimivaltajaon tarkentamisen taustalla olevalle selkeyttämispyrkimykselle ei ole eduksi, että sellaisia hyvin merkittäviä toimivaltasektoreita kuin talous- ja työllisyyspolitiikkojen yhteensovittaminen sekä yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on jätetty kokonaan päätoimivaltaluokkien ulkopuolelle.

Perustuslakisopimus sisältää myös nykyistä EY 308 artiklaa perusperiaatteiltaan vastaavan niin sanotun joustolausekkeen, jonka mukaan jonkin unionin toimen osoittautuessa tarpeelliseksi sopimuksessa asetetun tavoitteen saavuttamiseksi erikseen määritellyillä politiikan aloilla ja tähän tarvittavien valtuuksien puuttuessa sopimuksesta ministerineuvosto voi toteuttaa aiheelliset toimenpiteet yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan. Määräyksen nojalla annettaviin säännöksiin ei kuitenkaan voi kuulua jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista niissä tapauksissa, joissa tämä ei perustuslakisopimuksen mukaan ole mahdollista. Komissiolla on velvollisuus tiedottaa joustolausekkeeseen perustuvista ehdotuksista jäsenvaltioiden kansallisille parlamenteille toissijaisuusperiaatteen valvontaa koskevan menettelyn yhteydessä.

Valtioneuvosto uskoo, että toimivaltaa koskevista I osan määräyksistä HVK:ssa esille nousevat todennäköisimmin kysymykset tiettyjen politiikka-alojen sijoittamisesta toimivaltaluokitteluun, mutta luokittelua koskevien perusperiaatteiden avaamista pidetään sen sijaan epätodennäköisempänä.

Toissijaisuusperiaatteen valvonnan tehostaminen ja sitä kautta sen varmistaminen, että päätökset tehdään mahdollisimman lähellä unionin kansalaisia, oli eräs konventissa keskeisesti esillä olleista kysymyksistä. I-9 artiklassa määriteltyjen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattaminen unionin ja jäsenvaltioiden välisessä toimivaltajaossa nähtiin hyvin tärkeänä sekä kansallisten parlamenttien näkökulmasta että myös unionin kansalaisten ja sen alueella toimivien yritysten kannalta.

Pöytäkirjassa kansallisille parlamenteille annetaan erityistehtävä valvoa toissijaisuusperiaatteen toteutumista, ja tätä varten luodaan erityinen varhaisvaroitusjärjestelmä. Sen mukaisesti komissio toimittaa kaikki säädösehdotuksensa sekä muutetut ehdotuksensa jäsenvaltioiden kansallisille parlamenteille samaan aikaan kuin se toimittaa ne neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Euroopan parlamentti toimittaa kansallisille parlamenteille lainsäädäntöpäätöslauselmansa ja ministerineuvosto kantansa niiden tultua hyväksytyiksi. Kaikkiin ehdotuksiin on liitettävä selkeät ja yksityiskohtaiset perustelut, mukaan lukien tiedot niiden taloudellisista ja lainsäädännöllisistä vaikutuksista. Kansalliset parlamentit voivat tämän jälkeen kuuden viikon kuluessa esittää huomautuksensa komission ja neuvoston puheenjohtajalle sekä Euroopan parlamentin puhemiehelle, mikäli ne eivät katso esityksen olevan toissijaisuusperiaatteen mukainen.

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti toissijaisuusperiaatteen valvonnan tehostamiseen ja kansallisten parlamenttien aseman vahvistamiseen. On hyvä, että ennakkovalvonta on luonteeltaan poliittista ja ajoittuu säädösvalmistelun alkuvaiheeseen. Erityisen hyvänä valtioneuvosto pitää komissiolle vahvistettavaa velvoitetta liittää esityksiinsä yksityiskohtaiset perustelut, mukaan lukien taloudelliset ja lainsäädännölliset vaikutukset.

Osana pyrkimystä lisätä unionin toiminnan läpinäkyvyyttä, valtioneuvosto voi hyväksyä kanneoikeuden myöntämisen alueiden komitealle niiden säädösten osalta, joiden hyväksyminen edellyttää sen kuulemista. Valtioneuvosto ei kuitenkaan pidä onnistuneena pöytäkirjaan sisältyvää viittausta siihen, että jäsenvaltiot voisivat nostaa kanteen tuomioistuimessa paitsi omasta puolestaan myös kansallisen kansanedustuslaitoksensa puolesta. Tällainen määräys puuttuu jäsenvaltioiden oikeuteen järjestää itse valtiosääntöiset rakenteensa, ja se tulisi siksi poistaa.

Valiokunnan kannanotot

Toimivaltaluokat ja niiden määritteleminen.

Valiokunta on todennut aiemmassa lausunnossaan (SuVL 5/2002 vp), että unionin ja jäsenvaltioiden toimivallanjakoa tarkennettaessa on pyrittävä löytämään tarkoituksenmukainen tasapaino toimivallanjaon tarkkarajaisuutta ja joustavuutta koskevien vaatimusten välillä. Toimivallanjako tulee saada nykyistä selkeämmäksi ja ymmärrettävämmäksi, jotta kansalaiset pystyisivät sopimusta lukemalla ymmärtämään unionin toimivallanjaon periaatteet ja pääpiirteet.

Valiokunta pitää hyvänä lähtökohtana konventissa esitettyä jaottelua, jonka mukaan unionin toimivaltatyypit ryhmiteltäisiin unionin yksinomaiseen toimivaltaan, unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan sekä unionin tuki-, yhteensovitus- ja täydennystoimiin.

Toimivallanjakoa selkeytettäessä on pidettävä mielessä peruslähtökohta: unionin toimivallan tulee jatkossakin pysyä rajoitettuna erityistoimivaltana. Yleistoimivalta säilyy jäsenvaltioilla, joille kuuluu kaikki se toimivalta, jota ei ole siirretty unionille. Jäsenvaltioiden toimivaltaa ei tule määritellä sopimuksessa.

Joustolausekkeen osalta valiokunta viittaa   aiempaan lausuntoonsa (SuVL 6/2002 vp), joka korostaa joustavuuslausekkeen käytön rajaamista mahdollisimman vähäiseksi. Sitä tulee käyttää vain yksittäistapauksissa, ja sen käyttöä tulee ohjata sopimuksessa määrätyin soveltamisedellytyksin. Kansallisten parlamenttien vaikutusmahdollisuudet tulee turvata. Poikkeusmääräystä ei tule käyttää edellä mainitun peruslähtökohdan kiertämiseen, so. unionin toimivallan laajentamiseen kansallisten parlamenttien ratifiointioikeudet tarkoituksellisesti syrjäyttäen. Valiokunta pitää toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvomista erityisesti tällaisen yleisen oikeusperustan osalta tärkeänä.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, että vaikka toimivaltaa koskevat esitykset eivät täysin vastaakaan Suomen alkuperäisiä tavoitteita, voidaan ehdotettu toimivaltaluokittelu pääpiirteissään hyväksyä. Selkeyden vuoksi olisi kannatettavampaa, että kaikki politiikka-alat sijoitettaisiin kolmen pääluokan alle.

Perussopimusmuutosten yhteydessä on perinteisesti unionin (aiemmin yhteisöjen) toimivaltaa aina laajennettu. Kuten valtioneuvostokin selonteossaan toteaa, ei konventin tavoitteena ollut unionin toimivallan laajentaminen vaan tarkentaminen ja selventäminen, sen taustalla oli kansalaiskritiikki unionin toimivallan laajentamisesta ja toivomus myös toimivallan mahdollisesta palauttamisesta jäsenvaltioille. Nyt konventin esitystä tarkasteltaessa voidaan todeta unionin toimivallan laajenevan muistakin kuin toimivaltasäännösten muuttamisesta johtuvista syistä.

Muun muassa pilarijaon poistamisesta ja päätöksenteon yksinkertaistamisesta seuraa unionin tosiasiallisen toimivallan laajeneminen. Rikosoikeudellinen ja poliisiyhteistyö siirtyvät unionin toimivaltaan ja yhteisömenetelmän alaiseen päätöksentekojärjestelmään. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan puolella sen sijaan on säilytetty edelleen hallitustenvälisen yhteistyön piirteitä. Ministerineuvostossa määräenemmistöllä päätettävät ja samalla yhdessä Euroopan parlamentin kanssa lainsäädäntömenettelyssä hyväksyttävät asiakokonaisuudet kaksinkertaistuvat nykyisestä.

Unionin oikeushenkilöllisyyden myötä kansainväliset sopimukset tulevat suoraan jäsenvaltioita sitoviksi ilman kansallista ratifiointia. Jäsenvaltioiden vaikutusmahdollisuudet siltä osin heikkenevät, ja toimivaltaa voidaan katsoa siirtyvän unionille. Konventin esitykseen sisältyvän joustavuuslausekkeen soveltamismahdollisuuksia voidaan myös pitää nykyistä laaja-alaisempana, vaikkakin päätöksenteko säilyy edelleen yksimielisyyden piirissä. Epätarkat määräykset toimivallan määrittelyssä tai yksittäisissä oikeusperustoissa sopimuksen III osassa lisäävät tulkinnan vaikeutta ja siirtävät lopullista päätöksentekovaltaa todellisuudessa unionin tuomioistuimelle. Todellisen toimivallan siirtymisen laajuutta on siten kokonaisuudessaan vaikea ennakoida.

Valiokunta katsoo, että toimivallan siirtyminen yhä laajemmassa määrin unionille edellyttää valtioneuvostoa turvaamaan entistä tehokkaammin eduskunnan osallistumisen EU-asioiden kansalliseen päätöksentekoon mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja koko päätöksentekoprosessin ajan.

Pöytäkirja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteesta.

Valiokunta viittaa aiempaan lausuntoonsa (SuVL 5/2002 vp), jonka mukaan jokainen unionin lainsäädäntömenettelyyn osallistuva toimielin on vastuussa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumisesta. Valiokunta yhtyy siihen näkemykseen, että erityisesti toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvontaa on tehostettava. Toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvonta ei kuitenkaan saa muodostua olennaiseksi esteeksi unionin tehokkaalle päätöksenteolle. Toisaalta toissijaisuusperiaatteen rikkomistapauksiin on voitava puuttua tehokkaasti. On pyrittävä löytämään tasapainoinen ratkaisu, joka turvaa samanaikaisesti sekä unionin mahdollisimman tehokkaan päätöksenteon että toissijaisuusperiaatteen mahdollisimman tehokkaan valvonnan. Valiokunta katsoo, että toissijaisuusperiaatteen valvonnan on tulevaisuudessakin oltava sekä poliittista että oikeudellista. Toissijaisuusperiaatteen luonteen vuoksi painopisteen tulee olla ennakollisessa poliittisessa valvonnassa.

Valiokunta suhtautuu avoimesti poliittisen valvonnan käytännön muotojen järjestämiseen ja katsoo, että kansallisilla parlamenteilla tulee olla siinä tärkeä rooli. Kansallisten parlamenttien tulee valvoa toissijaisuusperiaatteen toteutumista paitsi yleisesti unionin toimielimissä myös valvomalla omien hallitustensa toimia neuvostossa. Valtioneuvoston näkemyksestä poiketen valiokunta katsoo, että toissijaisuusperiaatteen toteutumista on voitava valvoa koko lainsäädäntöprosessin ajan.

Valiokunta korostaa, että toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvonnan on oltava mahdollista koko lainsäädäntöprosessin ajan. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota myös siihen, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan ja Ahvenanmaan itsehallintojärjestelmän yhteensovittamiseksi on tarpeen ryhtyä selvittämään tapoja Ahvenanmaan viranomaisten kytkemiseen mukaan EU-asioiden ennakkokäsittelyyn.

Unionin säädökset ja päätöksentekomenettelyt

Valtioneuvoston selonteko

Unionin säädökset.

Tavoite unionin säädösten ja päätöksentekomenettelyjen yksinkertaistamisesta oli Laekenin julistuksen keskeinen osa. Yksinkertaistaminen oli välttämätöntä, jotta kansalaisten olisi helpompi ymmärtää unionin lainsäädäntöä ja päätöksentekoa. Konventti pyrki lisäksi lisääntyvään avoimuuteen unionin toimielinten — erityisesti ministerineuvoston — toiminnassa. Perustuslakisopimuksessa vähennetään käytettävien säädösten määrää viidestätoista kuuteen. Lisäksi säädökset nimetään nykyistä ymmärrettävämmin samalla kun luodaan säädöshierarkia.

Perustuslakisopimuksessa erotetaan toisistaan lainsäädäntömenettelyssä hyväksyttävät säädökset eli eurooppalaki ja eurooppapuitelaki sekä säädökset, jotka noudattavat muita menettelyjä eli eurooppa-asetus ja eurooppapäätös. Kuten nykyäänkin, suositus ja lausunto ovat ei-velvoittavia säädöksiä. Suhteellisuusperiaate sääntelee sitä, mikä oikeudellinen säädös kulloinkin valitaan toimivallan käyttämiseksi. Säädöstyypit säilyvät oikeudellisilta vaikutuksiltaan pääpiirteissään nykyisen kaltaisina. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät eurooppalait vastaavat oikeusvaikutuksiltaan nykyisiä asetuksia ja eurooppapuitelait nykyisiä direktiivejä.

Säädöshierarkia sekundäärilainsäädännön osalta toteutuu kolmiportaisena; lait ja puitelait ovat hierarkiassa ylimpänä, säädösvallan siirron nojalla annettavat asetukset ovat näitä alempana ja täytäntöönpanosäädökset alimmalla tasolla. Erityistapauksena ovat suoraan sopimuksen nojalla annettavat säädökset (esimerkiksi Eurooppa-neuvoston eurooppapäätökset), joiden sijoittaminen hierarkiaan on ongelmallista.

Säädöshierarkian luomista on pidetty yleisesti unionin oikeusjärjestelmää selkeyttävänä tekijänä. Positiivisena voidaan pitää myös sitä, että näin lainsäätäjä voi pidättäytyä liian yksityiskohtaisten säädösten antamisesta ja osoittaa teknisten yksityiskohtien valmistelun komission tehtäväksi. Säädösvallan siirron nojalla annettavien asetusten ja täytäntöönpanosäädösten välinen ero on sen sijaan herättänyt kysymyksiä. Erityisesti Suomen kannalta on pidetty ongelmallisena myös sitä, että lainsäädännön alaa ei ole selkeästi määritelty. Lisäksi kysymys siitä, miten lait ja puitelait soveltuvat säädöksinä sellaisille aloille, joilla unioni ei voi lainkaan harmonisoida jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, on noussut esille. Näihin rajanvetoihin tullaan saamaan lopullinen vastaus vasta käytännön lainsäädäntötoiminnan ja kehittyvän oikeuskäytännön kautta.

Päätöksentekomenettelyt.

Konventin ehdotuksessa unionin päätöksentekomenettelyjen määrää vähennetään ja luodaan nykyistä selkeämpi eri menettelyjen ja niissä annettavien säädösten erottelu. Menettelyt jaetaan lainsäädäntömenettelyyn ja muihin menettelyihin. Tavanomainen lainsäätämisjärjestys eli lainsäädäntömenettely on pääsääntö. Sitä sovelletaan aina annettaessa eurooppalakeja ja eurooppapuitelakeja, ja se vastaa nykyistä yhteispäätösmenettelyä. Lainsäädäntömenettelyssä lait annetaan komission ehdotuksesta ja ministerineuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyvät ne tasavertaisina lainsäätäjinä. Euroopan parlamentin rooli vahvistuu uudistuksen seurauksena voimakkaasti. Tavanomaisen lainsäätämisjärjestyksen käyttöalaa laajennetaan nykyisestä merkittävästi 65 alalle nykyisen 36 alan sijasta. Lisäksi kaikilla seitsemällä uusien oikeusperustojen alalla sovelletaan tavanomaista lainsäätämisjärjestystä.

Konventti esittää erityistä valtuutussäännöstä, jonka nojalla Eurooppa-neuvosto voi yksimielisellä eurooppapäätöksellä päättää, että alalla, jolla sopimuksen mukaan sovelletaan erityistä lainsäätämisjärjestystä, siirrytään tavanomaiseen lainsäätämisjärjestykseen. Samoin Eurooppa-neuvosto voi yksimielisesti päättää, että alalla, jolla sopimuksen mukaan sovelletaan ministerineuvostossa yksimielisyyttä, siirrytään määräenemmistöpäätöksentekoon.

Konventin esityksen mukaan määräenemmistön määritelmä muuttuu 1.11.2009 alkaen siten, että määräenemmistön saavuttamiseksi vaaditaan jäsenvaltioiden enemmistö ja vähintään kolme viidesosaa unionin väestöstä. Silloin kun sopimus ei edellytä ministerineuvoston tekevän ratkaisuaan komission ehdotuksesta tai kun se ei tee ratkaisuaan unionin ulkoministerin aloitteesta, vaaditulla määräenemmistöllä tarkoitetaan kahta kolmasosaa jäsenvaltioista ja vähintään kolmea viidesosaa unionin väestöstä. Vuoteen 2009 saakka määräenemmistösäännöt säilyvät Nizzan sopimuksen ja uusien jäsenvaltioiden liittymissopimuksen mukaisina.

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettu määräenemmistöpäätöksenteon järjestelmä on yksinkertaisempi kuin nykyisin sovellettava järjestelmä, mutta se merkitsee kuitenkin käytännössä, että suurten jäsenvaltioiden painoarvo lisääntyy ja pienten vähenee.

Valiokunnan kannanotot

Unionin säädökset.

Valiokunta on aiemmassa lausunnossaan (SuVL 1/2003 vp) todennut, että esitykset unionin oikeussäädösten luonteen, hyväksymistavan ja julkistamisen sääntelystä vastaavat suuren valiokunnan jo vuodesta 1995 toistuvasti esittämää ajatusta säädöshierarkian luomisesta unionille. Myönteisestä suhtautumisestaan huolimatta valiokunta toteaa, että uudistuksen merkitys varmistuu vasta käytännön kokemusten perusteella. Unionin oikeussäädöksiä koskeva uudistus liittyy valiokunnan mielestä yleiseen vaatimukseen, jonka mukaan kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin yleisesti vaikuttavat lait on hyväksyttävä toimielimissä, joiden oikeutus on johdettavissa kansalaisten vaaleissa ilmaisemasta tahdosta; unionissa tällaisia toimielimiä ovat ministerineuvosto ja Euroopan parlamentti. Hallintoelinten antamien asetusten on perustuttava laissa annettuun valtuutukseen, ja lakiasäätävien elinten on voitava puuttua tarvittaessa hallintoasetusten säätämiseen.

Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto huolehtii eduskunnan tiedonsaantioikeudesta myös alemman asteisten säädösten valmistelun yhteydessä.

Päätöksentekomenettelyt.

Valiokunta toistaa   aiemman näkemyksensä (SuVL 1/2003 vp), että konventin esitys määräenemmistösäännöksi (jäsenvaltioiden enemmistö, joka edustaa vähintään kolmea viidesosaa unionin väestöstä) on selvennys verrattuna nykyiseen järjestelyyn, mutta se on valiokunnan mielestä edelleen riittämätön. Suomen tulee pysyä pitkäaikaisessa vaatimuksessaan yksinkertaisesta kaksoisenemmistöstä (enemmistö jäsenvaltioista ja enemmistö väestöstä), joka on esille tuoduista ehdotuksista selkein, kansalaisille ymmärrettävin sekä jäsenvaltioiden välisessä suhteessa tasapuolisin.

Valiokunta viittaa määräenemmistöpäätöksenteon laajentamisen osalta lausuntoonsa (SuVL 2/1996 vp), jonka mukaan Suomen konkreettiset intressit puoltavat määräenemmistöpäätöksiä tapauksissa, joissa unionin lainsäädännöllä luotaisiin vähimmäisnormeja jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön tason vaihteluista aiheutuvan kilpailuolojen vääristymisen ehkäisemiseksi tai Suomelle keskeisten yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden edistämiseksi.

Tällaisia aloja saattaisivat olla selonteossa mainittujen ympäristö- ja sosiaalipolitiikan lisäksi esimerkiksi kulttuuripoliittiset toimintaohjelmat sekä tutkimuksen ja teknologian edistäminen. Verotuksen alalla kysymys määräenemmistöpäätöksenteosta on vaikeampi sen takia, että julkinen talous ja sen edellyttämä verosuvereniteetti ovat keskeisiä kansanvaltaisen poliittisen päätöksenteon näkökulmasta. Toisaalta sisämarkkinoihin kuuluva tavaroiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus muodostaa selkeän itsenäisen päätösvallan tosiasiallisen rajoitteen myös verotuksen alalla. Lisäksi yksimielisyysvaatimus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden harjoittaa toisten jäsenvaltioiden yhteiskunta- ja talouspoliittisia tavoitteita haittaavaa verokilpailua.

Valiokunta pitää sen takia edelleenkin tarpeellisena määräenemmistöpäätöksenteon laajentamista siten, että ympäristö- ja muuta haittaverotusta sekä pääomaverotusta koskevia vähimmäisnormeja voitaisiin hyväksyä unionissa määräenemmistöllä. Vähimmäisnormia korkeammista verokannoista sekä verotuksen tuottotavoitteista päättäminen ja verotulojen käyttö kuuluvat kansalliseen päätösvaltaan.

Valiokunta tukee yksinkertaiseen enemmistöön (50/50) siirtymistä määräenemmistöpäätöksenteossa.

Valiokunta kannattaa valtioneuvoston tavoin ehdotukseen sisältyviä siirtymisiä muista menettelyistä tavanomaiseen lainsäätämisjärjestykseen lukuun ottamatta tiettyjä maatalous- ja kalastuspolitiikan sekä talous- ja rahapolitiikan kysymyksiä. Lisäksi eräissä vero- ja sosiaalipolitiikan kysymyksissä tulisi siirtyä määräenemmistöpäätöksentekoon.

Valiokunta suhtautuu valtioneuvostoa varauksellisemmin päätöksentekoa koskeviin valtuutuslausekkeisiin.

Unioni ja sen kansalaiset

Valtioneuvoston selonteko

Laekenin julistuksessa katsottiin, että konventin tehtävänä on vastata niihin demokratian haasteisiin, jotka aiheutuvat yhtäältä unionin laajenemisesta ja toisaalta maailmanlaajuisen toimintaympäristön muutoksista, ja tehdä unioni kansalaisille selkeämmäksi, ymmärrettävämmäksi ja hyväksyttävämmäksi.

Selkeys ja ymmärrettävyys olivat yleistavoitteita, joihin pyrittiin ensisijaisesti sopimus- ja päätöksentekojärjestelmän yksinkertaistamisen sekä avoimuuden lisäämisen kautta. Hyväksyttävyyden nähtiin syntyvän ennen kaikkea oikeanlaisen ja tuloksellisen politiikan harjoittamisen kautta, mutta siihen vaikuttavat keskeisesti myös kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien parantaminen sekä kansalaisia palvelevien toimintojen kehittäminen.

Valtioneuvosto tukee sopimukseen sisällytettyä kansalaisaloitteen mahdollisuutta. Sen mukaisesti miljoona unionin kansalaista, jotka edustavat merkittävää määrää unionin jäsenvaltioita, voi pyytää komissiota antamaan lainsäädäntöaloitteen jostakin perustuslain toimeenpanon edellyttämästä kysymyksestä. Tarkemmat määräykset aloitteen ehdoista ja siihen liittyvistä menettelyistä tullaan antamaan erillisellä eurooppalailla.

Valiokunnan kannanotot

Viitaten aiempaan lausuntoonsa (SuVL 1/2003 vp) valiokunta toteaa olevansa pääosin tyytyväinen sopimusluonnoksen VI osaston demokratian toteutumista koskeviin ehdotuksiin. Valiokunta katsoo, että periaate jäsenvaltioiden tasa-arvosta ja niiden asemasta unionin toimivallan lähteenä tulisi lisätä jo sopimuksen I osaan.

Valiokunta yhtyy mielellään valtioneuvoston tyytyväisyyteen päätöksenteon avoimuutta koskevista määräyksistä. Lainsäädäntöprosessin avoimuus sekä asiakirjajulkisuus ovat niitä demokratian perusarvoja, joiden puuttuminen on liian kauan heikentänyt unionin kansanvaltaisuutta.

Valiokunta korostaa, että lainsäädännön avoimuuden toteutuminen tulee edellyttämään pitkälle meneviä menettelysääntöjen ja käytäntöjen uudistuksia. Lainsäädäntöprosessin avaaminen ei saa jäädä näennäisuudistukseksi. Valiokunta toteaa, että demokratiassa läpinäkyvä ja avoin päätöksentekoprosessi sekä luottamuksellinen päätösten valmistelu eivät ole toisiaan poissulkevia. Myös asiakirjajulkisuuden ottaminen perussopimukseen edellyttää, että luodaan uusia menettelyjä, joilla kansalaiset tarvittaessa voivat nopeasti ja tehokkaasti vaatia toimielimiltä julkisuusperiaatteen noudattamista.

Valiokunta pitää konventin ehdotusta kansalaisaloitteesta kiinnostavana avauksena, joka on omiaan toteuttamaan konventin työlle asetettua vaatimusta kansalaisten lähentämisestä unioniin. Esityksen mukaan kansalaisaloitteesta säädetään tarkemmin eurooppalailla. Valiokunnan mielestä tässä yhteydessä on harkittava sitä, että kansalaisaloitteet kanavoitaisiin Euroopan parlamentille, joka edelleen epävirallista aloiteoikeuttaan käyttäen voi pyytää komissiota ryhtymään lainsäädäntötoimiin. Menettely muistuttaisi näin eräänlaista vahvistettua vetoomusoikeutta ja lähentäisi kansalaisia heitä edustavaan Euroopan parlamenttiin. Näin poliittinen paine kohdistuisi pikemminkin Euroopan parlamenttiin eikä komissioon, minkä voitaisiin katsoa paremmin ottavan huomioon myös komission yksinomaisen aloiteoikeuden.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan edellä mainituin tarkennuksin.

Toimielimiä koskevat kysymykset

Valtioneuvoston selonteko

Yleistä.

Toimielimiä koskevat kysymykset olivat eräs konventin pääaiheista. Nizzan sopimukseen sisältyvää toimielimiä koskevaa ratkaisua ei pidetty kaikilta osin tyydyttävänä. Keskeisiksi kysymyksiksi nousivat erityisesti ministerineuvoston ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajuusjärjestelmän uudistaminen, unionin ulkoisen edustamisen tehostaminen sekä komission kokoonpano ja toiminta. Tulevan laajentumisen nähtiin asettavan unionin toiminnan jatkuvuudelle ja tehokkuudelle sellaisia haasteita, jotka edellyttäisivät pitkälle meneviä muutoksia toimielin- ja päätöksentekojärjestelmään. Myös päätöksenteon avoimuudessa ja kansanvaltaisuudessa nähtiin puutteita, ja näitä pyrittiin korjaamaan ennen kaikkea ministerineuvoston työn avoimuuden lisäämisellä sekä parlamentaarisen ulottuvuuden syventämisellä niin Euroopan parlamentin kuin kansallisten parlamenttien aseman vahvistamisen kautta.

Ongelmallista oli se, ettei toimielimiä koskevia kysymyksiä varten perustettu omaa valmistelutyöryhmää, sekä se, että toimielimiä koskevat esitykset tuotiin konventin käsittelyyn vasta työn loppuvaiheessa. Ensimmäinen esitys toimielinratkaisusta perustuslakisopimuksen I osan osalta esiteltiin konventille huhtikuun lopulla 2003, ja koko toimielinkokonaisuus (sekä I että III osaan sisältyvät artiklat) oli tiedossa vasta kesäkuun alussa. Toimielinratkaisu tehtiin vasta konventin viimeisessä varsinaisessa istunnossa, eikä siihen kaikilta osin voitu riittävästi paneutua.

Varsinaisiin toimielimiin liittyviin määräyksiin liittyvät olennaisilta osalta myös muut ns. institutionaaliset ratkaisut, jotka yhdessä muodostavat kokonaisuuden unionin toiminnan tasapainon takaamiseksi.

Yhteisömenetelmä, jonka keskeiset elementit ovat vahva ja riippumaton, yksinomaisen aloiteoikeuden omaava komissio, tasaveroisina lainsäätäjinä toimivat neuvosto ja parlamentti sekä toiminnan lainmukaisuutta valvova tuomioistuin, muodostaa unionin toiminnan selkärangan. Pyrkimyksenä on ollut yhteisömenetelmän soveltaminen niissä keskeisissä kysymyksissä, joissa toiminnan on tarkoituksenmukaista tapahtua unionitasolla ja yhtenäisyyttä edistäen.

Yhteisömenetelmän kritiikki onkin nähtävä myös tasavertaisuusajattelun kritiikkinä; osa jäsenvaltioista kokee, että unionin laajentuessa ja pienten jäsenvaltioiden lukumäärän lisääntyessä tulisi unionin päätöksentekorakenteita ja toimintamuotoja kehittää suuntaan, joka toisi jäsenvaltioiden väliset kokoerot ja poliittisen valta-aseman paremmin esille.

Konventin lopputuloksessa voi havaita sekä yhteisömenetelmää vahvistavia että sitä heikentäviä tekijöitä. Komission yksinomainen aloiteoikeus on nykyisen yhteisöpilarin ohella laajennettu koskemaan nykyistä III pilaria, lainsäädäntömenettelystä on tehty pääsääntö kaikissa lainsäädäntöasioissa, määräenemmistöpäätöksentekoa on laajennettu ja unionin tuomioistuimen toimivalta on ulotettu rajoitetusti myös yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalle. Toisaalta Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan viran perustaminen ja Eurooppa-neuvoston nostaminen itsenäisen toimielimen asemaan saattavat johtaa komission aseman suhteelliseen heikentymiseen. Paljon riippuu myös tavasta, jolla ratkaisut pannaan täytäntöön. Esimerkiksi unionin ulkoministerin ja ulkoasiainhallinnon luominen voivat käytännössä kaventaa komission asemaa ulkosuhteissa. Komission kokoonpanon uudelleenorganisointi saattaa puolestaan heikentää komissiota kokonaisuutena tavalla, joka voi johtaa yhteisömenetelmän aseman heikkenemiseen unionissa.

Valtioneuvosto katsoo selonteossaan, että yhteisömenetelmän laaja-alainen noudattaminen on jatkossakin paras tapa turvata unionin toimintakyky, toimielinten välinen tasapaino ja jäsenvaltioiden välinen tasa-arvo.

Eurooppa-neuvosto.

Merkittävin toimielimiä koskeva uudistus on Eurooppa-neuvoston aseman tuntuva vahvistaminen tekemällä siitä unionin virallinen toimielin. Nykyisen kuuden kuukauden välein kiertävän puheenjohtajuuden asemesta Eurooppa-neuvosto tulee tulevaisuudessa valitsemaan itselleen määräenemmistöllä (2/3 jäsenvaltioista ja 3/5 väestöstä) pysyvän puheenjohtajan vähintään 2½ vuoden toimikaudeksi, joka on kerran uudistettavissa. Lisäksi Eurooppa-neuvosto saa eräitä merkittäviä perustuslakisopimuksen sisällön tarkentamista ja muuttamista koskevia toimivaltuuksia niin sanottujen valtuutuslausekkeiden kautta. Eurooppa-neuvostolla ei kuitenkaan ole oikeutta antaa lainsäädäntöä.

Eurooppa-neuvostoa koskevat samat yleiset määräykset kuin muitakin toimielimiä, esim. avoimuuden ja asiakirjajulkisuuden osalta, lukuun ottamatta unionin tuomioistuimen toimivaltaa. Tuomioistuimella ei olisi oikeutta tutkia Eurooppa-neuvoston toimien lainmukaisuutta.

Ministerineuvosto.

Konventin esityksen mukaan ministerineuvosto vastaa unionin lainsäädäntötyöstä ja talousarvion valmistelusta yhdessä Euroopan parlamentin kanssa. Nimikkeestään huolimatta ministerineuvostolla tarkoitetaan kaikkia neuvoston työhön osallistuvia tasoja työryhmistä pysyvien edustajien komiteaan ja ministeritasoon ja sen toimintaa rinnakkain eri sektoreilla. Ministerineuvosto tekee päätöksensä määräenemmistöllä esityksessä erikseen mainittuja erityistapauksia lukuun ottamatta. Ministerineuvoston työ perustuu komission esityksestä tehtäviin yksi- ja kolmivuotisiin ohjelmiin.

Vastuu ministerineuvoston työn johdonmukaisuudesta on yleisten asiain neuvostolla, joka toimii myös erityisessä lakiasäätävän neuvoston kokoonpanossa. Yleisten asiain neuvosto vastaa myös Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelusta ja seurannasta yhdessä komission kanssa. Toimiessaan lakiasäätävänä neuvostona sen työhön osallistuvat myös kulloinkin käsittelyssä olevasta asiasta vastaavat ministerit.

Unionin ulkopolitiikan määrittelystä ja sen johdonmukaisuudesta vastaa ulkoasiainneuvosto Eurooppa-neuvoston asettamien strategisten suuntaviivojen pohjalta. Ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana toimii unionin ulkoministeri. Lakiasäätävää ja yleisten asioiden neuvostoa sekä ulkoasiainneuvostoa lukuun ottamatta neuvostokokoonpanoja ei ole erikseen esityksessä mainittu, vaan niiden lukumäärästä ja tehtävistä päättää Eurooppa-neuvosto.

Ministerineuvoston osalta merkittävimmät konventin esittämät muutokset koskevat puheenjohtajuusjärjestelmän uudistamista. Nykyisestä kuuden kuukauden kiertävästä puheenjohtajuudesta luovutaan. Kuitenkin lähinnä pienten jäsenvaltioiden painostuksesta hyväksyttiin, että ministerineuvoston puheenjohtajuus ulkoasiainneuvostoa lukuun ottamatta perustuu tasapuoliseen vuorotteluun kussakin ministerineuvoston kokoonpanossa. Puheenjohtajuus toteutetaan vähintään yhden vuoden jaksoissa. Tarkemmat säännöt puheenjohtajuuskierrosta hyväksytään Eurooppa-neuvostossa. Sääntöjä laadittaessa huomioidaan Euroopan poliittinen ja maantieteellinen tasapaino sekä jäsenvaltioiden monimuotoisuus.

Euroopan parlamentti.

Konventin esityksen mukaan Euroopan parlamentin asema unionin päätöksentekojärjestelmässä vahvistuu kokonaisuutena huomattavasti. Lainsäädäntömenettelyn soveltamisalan laajentamisen sekä parlamentin budjettivallan kasvattamisen ohella parlamentille annetaan myös oikeus äänestää komission puheenjohtajan nimityksestä.

Euroopan parlamentin paikkajako säilyy Nizzan sopimuksen mukaisena vaalikauden 2004—2009. Eurooppa-neuvosto tekee yksimielisesti ja hyvissä ajoin ennen seuraavia Euroopan parlamentin vaaleja päätöksen paikkajaon uudistamisesta Euroopan parlamentin esityksen pohjalta. Siitä, millä tavoin tämän uudistamisen tulee tapahtua, ei tarkemmin määrätä. Parlamentin paikkojen enimmäismääräksi määrätään kuitenkin 736 ja vähimmäispaikkaluvuksi 4, joten kyse ei voi olla parlamentin koon supistamisesta vaan pikemminkin paikkajaon muokkaamisesta.

Komissio.

Konventin esityksessä komission perustehtävät säilyvät nykyisellään: komissio edistää Euroopan yleistä etua ja tekee sitä koskevia aloitteita. Sen yksinomainen aloiteoikeus lainsäädännön antamiseen vahvistuu entisestään. Komissio valvoo sopimuksen määräysten sekä unionin lainsäädännön kansallista toimeenpanoa tuomioistuimen valvonnassa. Konventin esitykset vahvistavat komission asemaa suhteessa unionin toimintaohjelmien hyväksymiseen sekä talouspolitiikan koordinaatioon. Erityisen merkittävää on se, että komissio tekee aloitteet      unionin vuotuisten ja monivuotisten ohjelmien laatimiseksi.

Komission kokoonpano säilyy Nizzan sopimuksen määräysten mukaisena vuoteen 2009 asti. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että jokaisesta jäsenvaltiosta on komissiossa yksi täysivaltainen komissaari. Tämän jälkeen kokoonpanoa muutetaan konventin esityksen mukaan niin, että komissioon nimetään 15 varsinaista jäsentä, ns. eurooppakomissaaria, joihin lukeutuvat      komission puheenjohtaja ja unionin ulkoministeri, ja lisäksi äänivallattomia komissaareja kaikista muista jäsenvaltioista. Ulkoasiainministeriä lukuun ottamatta komission puheenjohtaja valitsee komission jäsenet jäsenvaltioiden tasapuolisen vuorottelun pohjalta jäsenvaltioiden esittämistä ehdokkaista.

Komission puheenjohtaja nimitetään Euroopan parlamentin jäsenten enemmistöllä Eurooppa-neuvoston määräenemmistöllä tekemän esityksen pohjalta. Eurooppa-neuvosto ottaa puheenjohtajaehdokasta nimetessään huomioon Euroopan parlamentin vaalien tuloksen. Määräenemmistö Eurooppa-neuvostossa on tässä tapauksessa 2/3 jäsenvaltioista ja 3/5 unionin väestöstä.

Unionin ulkoasiainministeri.

Konventti esittää, että unionille nimitetään ulkoministeri, jonka tehtävänkuvassa yhdistyvät nykyisen ulkosuhdekomissaarin ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan tehtävät. Ulkoministeri olisi myös yksi komission varapuheenjohtajista. Ulkoministerin päätehtävänä on toisaalta komissiossa ja toisaalta ministerineuvoston valtuuttamana osaltaan turvata unionin ulkosuhteiden yhtenäisyys. Ulkoministerin toimiminen samanaikaisesti niin komissiossa kuin ministerineuvostossa ei institutionaaliselta kannalta ole helppo ratkaisu.

Ulkoministerin nimittää Eurooppa-neuvosto määräenemmistöllä yhteisymmärryksessä komission puheenjohtajan kanssa, ja hänet voidaan erottaa samaa menettelyä käyttäen. Ulkoministerillä on itsenäinen aloiteoikeus yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. On tärkeää, että ulkoministerin kytkentä komissioon on vahva, koska komissio menettää tässä yhteydessä oman erillisen aloiteoikeutensa.

Unionin tuomioistuin.

Tuomioistuinta koskevien asioiden käsittelyä konventissa voidaan pitää epätyydyttävänä. Valtioneuvosto kannattaa erillisen tuomioistuinasiantuntijoista koostuvan puheenjohtajan tukiryhmän perustamista HVK:ssa. Konventin esitys laajentaa henkilöiden kanneoikeutta kumoamis- ja laiminlyöntiasioissa. Erityistuomioistuinten perustamismenettelyä esitetään päätettäväksi eurooppalailla. Tuomareiden ja julkisasiamiesten valintamenettelyä varten perustettaisiin neuvoa-antava komitea, valtioneuvosto suhtautuu esitykseen varauksellisesti.

Konventin esitys pyrkii tehostamaan jäsenvaltioita koskevien rikkomustuomioiden noudattamista. Menettelyä lyhennetään, mikä mahdollistaa komissiolle hyvityksen tai uhkasakon määräämisen käsittelyn tuomioistuimessa hetisen varattua jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa. Esityksen tavoitteena on tehostaa unionin lainsäädännön kansallista voimaansaattamista.

Valiokunnan kannanotot

Yleistä.

Valiokunta on ottanut kantaa konventin toimielimiä koskevaan esitykseen viimeksi lausunnossaan (SuVL 1/2003 vp), mutta valtioneuvoston selonteossa esille nostamien lukuisten ongelmien ja kannanmuutosten vuoksi valiokunta käsittelee tätä HVK:n ehkä keskeisintä kysymystä uudelleen.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että institutionaaliset kysymykset muodostavat kokonaisuuden ja että toimielimiä, ääntenpainotusta ja neuvoston puheenjohtajuusjärjestelmään liittyviä kysymyksiä ei voi käsitellä toisistaan irrallaan. Valiokunta yhtyy aiempiin lausuntoihinsa, joissa se on todennut kolmen keskeisen periaatteen toteutumisen olevan elintärkeitä unionin tulevaisuuden kannalta. Nämä kolme elementtiä ovat jäsenvaltioiden välinen tasavertaisuus, toimielinten välinen tasapaino ja yhteisömenetelmän säilyttäminen unionin toiminnan perustana. Konventin aikana kävi hyvin selväksi, että periaatteista ollaan hyvin pitkälle yhtä mieltä, mutta yksityiskohtiin mentäessä ratkaisut muodostuvat erilaisiksi.

Valiokunta ei voi pitää konventin toimielimiin liittyvää esitystä tasapainoisena ja yhteisömenetelmää tukevana. On selvää, että tulevassa HVK:ssa tulee näihin kysymyksiin löytää todellista enemmistöä tyydyttävä ratkaisu, joka perustuu aitoon konsensukseen ja takaa samalla edellä mainitut periaatteet.

Valiokunta ymmärtää valtioneuvoston vaikean neuvottelutilanteen, kun monet erityisesti suuret jäsenvaltiot ovat puheenjohtajamaa Italian johdolla ilmoittaneet, että konventin tulosta ei tule avata eikä konsensusta vaarantaa.

Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto pyrkii kaikin mahdollisin käytettävissä olevin keinoin etsimään sellaista lopputulosta, jolla jäsenvaltioiden välinen tasavertaisuus, toimielinten välinen tasapaino ja yhteisömenetelmän säilyttäminen voidaan taata Suomen kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Tasapainoinen lopputulos edellyttää muutoksia konventin esitykseen ministerineuvoston puheenjohtajuusjärjestelmistä, komission kokoonpanosta ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja ulkoministerin toimien määrittelemisestä sekä määräenemmistöpäätöksentekoon vaadittavasta enemmistöstä.

Eurooppa-neuvosto.

Valiokunta suhtautuu edelleenkin varauksellisesti Eurooppa-neuvoston   institutionalisoimiseen ja sen pysyvään puheenjohtajuuteen. Kantojen osalta voidaan viitata   aiemmin todettuun, että niin Eurooppa-neuvoston institutionalisoiminen kuin sen roolin vahvistaminen rikkoo monella tavalla toimielinten välistä tasapainoa ja vahvistaa hallitustenvälisyyttä.

Toisaalta tulee kuitenkin myöntää, että Eurooppa-neuvoston institutionalisointia voidaan pitää osittain vain olemassa olevan käytännön kodifiointina. Eurooppa-neuvosto on ottanut viimeisen kymmenen vuoden aikana yhä suuremman roolin unionin päätöksentekijänä. Talouspoliittisen koordinaattorin roolista esimerkkinä voidaan mainita Lissabonin prosessin seurauksena pidettävät talouspolitiikkaan keskittyvät kevään Eurooppa-neuvostot. Tämän lisäksi Eurooppa-neuvosto on tahtomattaankin joutunut ratkaisemaan neuvostossa syntyneitä lainsäädäntöriitoja.

Eurooppa-neuvoston aseman virallistaminen ei vie toimivaltaa vain neuvostolta tai komissiolta vaan myös kansallisilta parlamenteilta. Jos Eurooppa-neuvostosta tulee toimielin, toimielimiä koskevia määräyksiä tulee soveltaa myös Eurooppa-neuvostoon mukaan lukien unionin tuomioistuimen toimivalta tutkia Eurooppa-neuvoston toimien lainmukaisuus.

Eurooppa-neuvoston institutionalisointi on eduskunnan perustuslaillisten oikeuksien kannalta hyvin ongelmallista. Eduskunnan perustuslain 96 ja 97 §:n mukainen tiedonsaantioikeus ja osallistuminen päätöksenteon valmisteluun tulee tällöin varmistaa myös Eurooppa-neuvoston osalta. Vaikkakin Eurooppa-neuvoston valmistelua on Sevillan päätösten pohjalta muutettu avoimemmaksi, on eduskunnan tiedonsaanti Eurooppa-neuvoston kokouksista perustunut lähinnä suuressa valiokunnassa ja ulkoasiainvaliokunnassa pääministeriltä saatuun suulliseen informaatioon.

Eduskunnan asemaan Eurooppa-neuvostossa vaikuttaa olennaisesti myös useiden valtuutuslausekkeiden antaminen Eurooppa-neuvostolle. Konventin esityksen mukaan Eurooppa-neuvostolla on oikeus päättää neuvoston kiertävää puheenjohtajuutta koskevista säännöistä, Euroopan parlamentin kokoonpanosta vuodesta 2009 sekä ministerineuvostossa käytettävistä määräenemmistösäännöistä.

Eurooppa-neuvoston roolin vahvistuessa ja sen saadessa uusia toimivaltuuksia eduskunnan rooli kansallisessa valmistelussa ei saa heikentyä, tämä koskee myös ulko- ja turvallisuuspolitiikan käsittelyä Eurooppa-neuvostossa. Valiokunta suhtautuu varauksellisesti esitetyillä valtuuslausekkeilla tapahtuvan perustuslaillisen vallan siirtämiseen jäsenvaltioilta Eurooppa-neuvostolle.

Eurooppa-neuvostoon liittyy konventin esityksen osalta vielä toinenkin merkittävä epäkohta, nimittäin pysyvä puheenjohtaja. Valiokunta on aikaisemmin suhtautunut sen perustamiseen suomalaisten konventtiedustajien tavoin kielteisesti. Valtioneuvosto on nyt katsonut voivansa hyväksyä puheenjohtajan, jos hänen tehtävänkuvansa voidaan rajata tarkasti ja hänelle asetetaan vastaavia riippumattomuuteen ja itsenäisyyteen liittyviä vaatimuksia kuin komission jäsenille. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen ja esittää lisäksi mahdollisuutta pyrkiä HVK:ssa pysyvän puheenjohtajan toimikauden rajoittamiseen yhteen 2½ vuoden kauteen ja erityisesti ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimivaltuuksien tarkkaan määrittelyyn.

Ministerineuvosto.

Suomi on pitänyt koko unionijäsenyytensä ajan vaikuttamista ministerineuvostossa hyvin merkittävänä. Neuvoston kautta hallitus, ja kansalliseen valmisteluun osallistuessaan myös eduskunta, tuo kansalliset kantansa esille unionin lainsäädäntöä laadittaessa. Nykyisessä perussopimuksessa ei neuvostokokoonpanoja luetella. Niistä on viimeksi päätetty Sevillan Eurooppa-neuvostossa supistettaessa kokoonpanojen lukumäärä kymmeneen. Muutos liittyi neuvoston toiminnan yleiseen kehittämiseen. Konventti esittää nyt, että perustuslakisopimuksessa mainittaisiin neuvostokokoonpanoista ulkosuhdeneuvosto ja yleisten asioiden sekä siihen yhdistetty lakiasäätävä neuvosto, minkä ohella Eurooppa-neuvosto päättäisi tarvittavista muista neuvostokokoonpanoista.

Neuvoston toiminta perustuu nykyisellään kuuden kuukauden kiertävään puheenjohtajuuteen kaikilla neuvoston työskentelytasoilla. Järjestelmä on kirjattu perussopimukseen. Konventin esityksen mukaan Eurooppa-neuvosto päättäisi myös puheenjohtajuuskiertojen yksityiskohdista. Esityksen muotoilu muuttaisi nykyisin melko hyvin toimivan puheenjohtajuusjärjestelmän kokonaisuudessaan.

Esityksen mukaan muille neuvostokokoonpanoille kuin ulkosuhdeneuvostolle valittaisiin Eurooppa-neuvoston erikseen päättämän tasapuolisen vuorottelun järjestelmän mukaan puheenjohtaja vähintään vuoden ajaksi. Tämän aikarajoitteen tavoitteena lienee hajottaa koordinoitu puheenjohtajuusjärjestelmä, jolloin koordinoiva rooli siirtyisi Eurooppa-neuvoston pysyvälle puheenjohtajalle. Ajatuksena lienee luoda jonkinlainen tiimipuheenjohtajuusjärjestelmä, jota Suomikin on kannattanut neuvoston työn kehittämisen yhteydessä.

Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto pyrkii muuttamaan konventin esitystä puheenjohtajuuskierron osalta ensisijaisesti siten, että se mahdollistaisi yhtä vuotta lyhyemmänkin puheenjohtajuuden. Valiokunta on avoin erilaisille malleille, kuten tiimipuheenjohtajuuksille, kunhan pyritään takaamaan jäsenvaltioiden kannalta mahdollisimman tasapuolinen puheenjohtajuusjärjestelmä ministerineuvostossa. Työryhmä- ja komiteatasolla valiokunta voi hyväksyä pidempiaikaiset puheenjohtajuudet.

Euroopan parlamentti.

Valiokunta toistaa aiemman lausuntonsa (SuVL 1/2003 vp), että se ei näe tarvetta muuttaa Euroopan parlamentin paikkajaon perusteita nykyisestä, ja katsoo valtioneuvoston tavoin, että parlamentin paikkajaon muuttamisesta tulee päättää hallitustenvälisessä konferenssissa, ei Eurooppa-neuvoston eurooppapäätöksellä.

Komissio.

Konventin työn yleisenä tavoitteena oli unionin toiminnan tehostaminen, ja tämä vaatimus koskettaa luonnollisesti myös kaikkia toimielimiä. Jo Nizzan HVK:ssa monet ajoivat pienempää ja siten tehokkaampaa komissiota. Näkemykset niin komissaarien määrästä kuin komission sisäisten työskentelytapojen kehittämisestä vaihtelevat laidasta laitaan. Periaate komission pienentämisestä ja tasapuolisesta kierrosta jäsenvaltioiden kesken hyväksyttiin jo Nizzassa. Valtioneuvosto voi hyväksyä komission, jossa olisi vuoden 2009 jälkeen yksi äänivaltainen jäsen kustakin jäsenvaltiosta ja tehtävänjako komission sisällä perustuisi jäsenvaltioiden väliseen tasa-arvoon.

Komission ja monien jäsenvaltioiden tukiessa näkemystä siitä, että jokaisella maalla tulee vastaisuudessakin olla oma jäsen komissiossa samalla kun komission sisäistä työtä tehostetaan muilla järjestelyillä, valiokunta antaa tukensa valtioneuvoston kannalle. Toisaalta valiokunta pitää kuitenkin parempana vaihtoehtona pienempää komissiota, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen tasapuoliseen kiertoon, kuin konventin esitystä äänivaltaisista ja äänivallattomista komissaareista.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen komission puheenjohtajuuden valinnasta.

Unionin ulkoasiainministeri.

Unionin ulkoisen koherenssin vahvistamiseksi valiokunta tukee nykyisen korkean edustajan ja ulkosuhdekomissaarin tehtävien yhdistämistä. Ehdotettu järjestely luo nykyistä korkea edustaja -järjestelyä paremmat edellytykset unionin ulkopoliittisen edustajan poliittiselle vastuunalaisuudelle sekä jäsenvaltioihin että unionin toimielimiin nähden (SuVL 1/2003 vp). Valiokunta pitää kuitenkin Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan ja ulkoministerin toimenkuvien yhteensovittamista yhtenä vaikeimmin ratkaistavista ongelmista. Muista komission jäsenistä poiketen ulkoministerin nimittää Eurooppa-neuvosto Euroopan parlamentin sijasta. Tämä nimitysvalta muodostaa selkeän riippuvuussuhteen komission varapuheenjohtajana toimivan ulkoministerin ja Eurooppa-neuvoston välille. Miten voidaan varmistaa pysyvän puheenjohtajan ja ulkoministerin yhdenmukainen toiminta ulkosuhteissa mahdollisissa ristiriitatilanteissa? Ns. kaksoishatutetun ulkoministerin asema kytkee kolme toimielintä unionin ulkosuhteiden hoitoon, mikä saattaa päinvastaisista tavoitteista huolimatta heikentää ulkosuhteiden yhdenmukaista hoitamista.

Valtioneuvosto on selonteossaan valmis hyväksymään ulkoministerin, mutta suhtautuu varauksellisesti hänen toimimiseensa ulkosuhdeneuvoston puheenjohtajana. Yksi peruste ulkoministerin tehtävän luomiseksi oli nykyisen korkean edustajan profiilin ja aseman kohottaminen erityisesti kansainvälisesti. On täysin perusteltua, että samalla henkilöllä ei ole aloiteoikeutta, oikeutta johtaa puhetta päätöksiä tehtäessä ja toimeenpanovaltaa, toisaalta ulkosuhdeneuvoston puheenjohtajuus kohottaisi ulkoministerin asemaa. Lisäksi ulkoministerin todellinen asema komissiossa on kyseenalainen. Voidaan ajatella, että neuvosto saa ulkoministerin kautta oman jäsenen komissioon, mikä voi aiheuttaa komission ja ministerineuvoston, ml. komission pääosastojen ja neuvostojen pääsihteeristön, välisen rajan hämärtymistä.

Konventissa kävi selväksi, että Suomen ajama malli ulkoministerin sijoittamisesta komissioon ei saa riittävästi kannatusta. Näin ollen ulkoministerin tehtävänkuvan rajaamiseen tulee paneutua huolella HVK:ssa, erityisesti hänen ja Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan tehtävien yhteensovittamiseksi. Valiokunta esittää myös harkittavaksi sitä, että ulkoministeri valittaisiin samaan tapaan kuin muut komission jäsenet, jolloin hänen riippuvuutensa Eurooppa-neuvostosta heikkenisi huomattavasti.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan edellä esitetyin tarkennuksin.

Unionin tuomioistuin.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemyksiin tuomioistuinta koskevien määräysten selkeyttämisestä HVK:ssa, tämä koskee myös tuomioistuimen nimikysymysten ratkaisemista myös suomen kielen kannalta tyydyttävällä tavalla. Samoin valiokunta tukee luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden kanneoikeuden laajentamista sekä rikkomustuomioiden seuraamusjärjestelmän tehostamista.

Valiokunta haluaa lisäksi kiinnittää huomiota toimielimiä koskevan yleisen 18 artiklan mukaiseen velvoitteeseen unionin tavoitteiden ajamisesta. EY:n tuomioistuin on oikeuskäytännössään ottanut huomioon unionin tavoitteet, mutta on kyseenalaista, voidaanko tuomioistuimen tehtävänä katsoa olevan niiden ajaminen. Esitetyn kaltaista säännöstä voidaan pitää periaatteiltaan ristiriitaisena tuomioistuinta koskevan 24 artiklan kanssa, jonka mukaan unionin tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa, että perustuslakisopimuksen tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia.

Kansallisten parlamenttien asema

Valiokunta viittaa lausuntoonsa (SuVL 1/2003 vp) suhtautuen edelleen pidättyvästi ehdotuksiin, joiden tarkoituksena on säännellä yksityiskohtaisesti kansallisten parlamenttien asemaa unionin tasoisin järjestelyin. Valiokunta katsoo, että tällaiset järjestelyt eivät ole tarpeellisia eivätkä myöskään riittäviä kansallisten parlamenttien aseman turvaamiseksi. Ne voisivat tietyissä olosuhteissa myös heikentää Suomen eduskunnan valtiosäännön mukaista asemaa luomalla Suomen nykytasoa alemman oletusarvon kansallisen parlamentin riittävästä myötävaikuttamisen oikeudesta.

Parlamentit vaikuttavat oman maansa politiikkaan sen hallituksen kautta. Kansallisen parlamentin ja hallituksen välinen suhde on niitä kansallisen suvereenisuuden keskeisiä kysymyksiä, joita ei pidä säännellä unionin tasolla. Valiokunta hyväksyy pöytäkirjan mukaisen järjestelyn edellyttäen, että pöytäkirjan määräykset toimielinten velvollisuudesta toimittaa kansallisille parlamenteille tietoja ja asiakirjoja eivät heikennä perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisia valtioneuvoston velvollisuuksia ja eduskunnan oikeuksia ja että valtioneuvosto ilmaisee HVK:ssa sopivalla tavalla Suomen perustuslain ensisijaisuuden valtioneuvoston ja eduskunnan välisten suhteiden sääntelyssä.

Puuttumatta jäsenvaltioiden sisäisiin järjestelyihin, pöytäkirja voisi todeta nyt vallitsevan yhteisymmärryksen kansallisten parlamenttien asemasta johtuvista vähimmäisvaatimuksista, jotka hyväksyttiin kansallisten parlamenttien Eurooppa-valiokuntien sekä Euroopan parlamentin edustajien muodostaman COSACin piirissä joulukuussa 2002 (nk. Kööpenhaminan parlamenttisuositukset).

Valiokunnan mielestä kansallisten parlamenttien yhteistyön tulisi olla mahdollista myös ilman Euroopan parlamentin myötävaikutusta silloin, kun tämä on toivottavaa. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun kansallisten parlamenttien yhteinen kanta on osoitettu unionin toimielimille, joihin kuuluu myös Euroopan parlamentti.

Unionin toiminta eri politiikkalohkoilla

Yleistä

Valiokunnan kannanotot.

Valtioneuvoston selonteon tavoin valiokunta keskittyy lausunnossaan vain joihinkin erityiskysymyksiin politiikkasektoreilla. Valiokunta muistuttaa, että Laekenin Eurooppa-neuvostossa annetussa tulevaisuusjulistuksessa konventille ei annettu mandaattia puuttua unionin politiikkasektoreiden sisältöön. Sopimuksen selkeyttämis- ja yksinkertaistamistavoitteet edellyttivät kuitenkin politiikkasektoreiden läpikäymistä, mutta lähinnä teknisessä mielessä. Konventin yhteydessä toiminut unionin toimielimien oikeudellisista      asiantuntijoista koostuva työryhmä kävikin olemassa olevat sopimukset läpi poistaen joukon vanhentuneita määräyksiä ja tehden lähinnä päätöksentekojärjestelmän uudistamisesta johtuneita muutoksia.

Konventin esityksen III osaa käsiteltiin konventin aikana minimaalisesti. Konventin jäsenet saivat ensimmäisen kerran tekstin nähtäväkseen toukokuussa, jolloin koko politiikkaosuudesta käytiin yksi yleiskeskustelu ja sen jälkeen ehdotukset hyväksyttiin heinäkuussa pidetyssä viimeisessä istunnossa. Konventin jäsenet tekivät tuhansia muutosehdotuksia tekstiin, mutta vain muutamia niistä huomioitiin.

Valiokunta katsoo, että konventin esityksen III osan vaillinainen käsittely on jo yksinään riittävä perustelu perehtyä siihen huolellisesti HVK:ssa. Tämän lisäksi on huomioitava, että III osa sisältää edelleenkin selkeästi vanhentuneita määräyksiä, monia ristiriitaisuuksia I osan määräysten kanssa sekä joitakin puutteita muun muassa toimielimiä koskevien yksityiskohtaisempien määräysten osalta. Tärkeintä on, että unionin toimivallan määrittelemiseksi III osaan sisältyvät oikeusperustat tulee kirjoittaa selkeästi ja riittävän tarkkarajaisesti.

Tiukasta käsittelyaikataulusta johtuen myöskään valiokunta ei ole voinut perehtyä politiikkaosuuteen toivomallaan yksityiskohtaisuudella. Valiokunta uskoo, että suomalaisten konventtiedustajien laatimia muutosehdotuksia voidaan tarvittaessa hyödyntää myös HVK:n aikana.

Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto informoi eduskuntaa HVK-neuvottelujen aikana esille nousevista muutosehdotuksista liittyen sopimuksen III osaan.

Oikeus- ja sisäasiat

Valtioneuvoston selonteko.

Konventin oikeus- ja sisäasioita koskevat ehdotukset sisältyvät perustuslakisopimuksen I-41 artiklaan ja III osassa sijaitsevaan erilliseen lukuun, jossa määrätään vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toteuttamisesta. Tavoitteena on yhteisen politiikan kehittäminen turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa sekä ulkorajavalvonnassa, korkean turvallisuustason takaaminen rikosoikeudellisessa ja poliisiyhteistyössä sekä kansalaisten oikeussuojan saatavuuden parantaminen. Tavoitteen toteuttamiseen pyritään lähentämällä kansallisia lainsäädäntöjä, vahvistamalla jäsenvaltioiden viranomaisten keskinäistä luottamusta vastavuoroisella tunnustamisella sekä jäsenvaltioiden viranomaisten välisellä operatiivisella yhteistyöllä.

Valtioneuvosto pitää selonteossaan oikeus- ja sisäasioihin sisältyneen pilarijaon poistamista ja lainsäädäntömenettelyjen yhtenäistämistä sekä unionin tuomioistuimen toimivaltaa koskevien yleisten määräysten laajentamista konventin esityksen yhtenä periaatteellisesti tärkeimpänä uudistuksena. Kyse on unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluvasta alasta, johon sovelletaan perustuslakisopimuksen mukaisia normaaleja lainsäädäntöinstrumentteja ja muita instrumentteja sekä niiden hyväksymistä koskevia menettelyjä, mukaan lukien lainsäädäntömenettely. Tämä tarkoittaa, että oikeus- ja sisäasioissa siirrytään pääosin määräenemmistöpäätöksentekoon. Myös Euroopan parlamentti osallistuu lain säätämiseen. Unionin tuomioistuimen toimivalta määräytyy pääsäännön mukaan sopimuksen yleisten tuomioistuimen toimivaltaa koskevien määräysten mukaisesti.

Oikeus- ja sisäasiat ovat jäsenvaltioiden suvereniteetin kannalta erityisen herkkiä ja tärkeitä kysymyksiä. Pilarijaon poistamisen tasapainottamiseksi konventti onkin sisällyttänyt esitykseensä määräyksiä, joilla annetaan Eurooppa-neuvostolle ja kansallisille parlamenteille vahvempi asema kuin muilla politiikkasektoreilla on. Jäsenvaltioilla säilyy lisäksi rinnakkainen aloiteoikeus, mutta ainoastaan poliisi- ja rikosoikeudellisessa yhteistyössä, minkä lisäksi aloite edellyttää taakseen jäsenvaltioiden neljäsosan tukea.

Eurooppa-neuvosto määrittelee lainsäädännön suunnittelun ja operatiivisen toiminnan strategiset yleislinjat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan mukaan komission pitää tarkastella uudelleen ehdotustaan, mikäli vähintään neljäsosa pöytäkirjan tarkoittamasta jäsenvaltioiden kansallisten parlamenttien ja kansallisten parlamenttien kamarien kokonaisäänimäärästä on antamassaan lausunnossa katsonut, ettei ehdotuksessa ole noudatettu toissijaisuusperiaatetta. Kansallisilla parlamenteilla on myös oikeus osallistua sektorin toteutumista koskeviin arviointijärjestelmiin sekä Europolin poliittiseen valvontaan ja Eurojustin toiminnan arviointiin.

Muutokset maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan alalla liittyvät lähinnä päätöksenteon tehostamiseen. Rajatarkastusten osalta tavoitteena on ottaa vaiheittain käyttöön yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä, mikä vastaa valtioneuvoston tavoitetta. Esitys ei sisällä määräystä kansalliset rajavartiolaitokset korvaavan ylikansallisen rajavartiolaitoksen perustamisesta.

Konventin ehdotus sisältää rajatarkastuksiin, turvapaikkaan ja maahanmuuttoon liittyviä politiikkoja koskevan solidaarisuuslausekkeen jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteesta. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan jäsenvaltioiden välistä solidaarisuutta tulisi ensisijaisesti edistää yhteisörahoituksella ja vapaaehtoisilla yhteisillä operaatioilla.

Keskeisimmät muutokset poliisiyhteistyön alalla liittyvät lainsäädäntömenettelyjen uudistamiseen ja siihen, että operationaalista toimintaa koskevat määräykset otetaan sopimuksen tasolle. Lainsäädäntömenettelyissä siirrytään määräenemmistöpäätöksentekoon, mutta operationaalista yhteistyötä koskevat säännökset vahvistetaan yksimielisesti. Yksimielisyys säilytetään myös päätettäessä edellytyksistä ja rajoituksista, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset voivat toimia toisen jäsenvaltion alueella yhdessä kyseisen jäsenvaltion viranomaisten kanssa ja niiden suostumuksella.

Ehdotuksessa täsmennetään myös Europolin operatiivista roolia. Europolin kaiken operatiivisen toiminnan tulee tapahtua yhteistyössä niiden asianomaisten jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa, joiden alueella toimitaan, ja yhteisymmärryksessä näiden viranomaisten kanssa. Pakkokeinojen käyttö kuuluu yksinomaan toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.

Konventin esitys sisältää myös ministerineuvoston yhteyteen perustettavan pysyvän komitean unionin sisällä toteutettavan operationaalisen yhteistyön edistämiseksi ja tehostamiseksi sekä jäsenvaltioiden viranomaisten toiminnan yhteensovittamiseksi. Valtioneuvosto toteaa selonteossaan, että Suomi on alun perin vierastanut pysyvien ja jäykkien operatiivista yhteistyötä ohjaavien rakenteiden perustamista EU:n rakenteisiin. Valtioneuvosto näkee järjestelyssä kuitenkin olevan lisäarvoa, kunhan komiteaa perustettaessa varmistetaan järjestelyn toimivuus käytännössä. Komiteassa tapahtuvaan yhteistyöhön tulee saada mukaan kaikki sisäisestä turvallisuudesta vastaavat viranomaiset (oikeusviranomaiset, poliisi, rajavartiolaitos, tulli, pelastuspalveluviranomaiset).

Oikeudellisen yhteistyön osalta yksityisoikeuden alaa koskevat määräykset perustuvat pääosin nykyisin voimassa oleviin määräyksiin. Jo Tampereen Eurooppa-neuvostossa hyväksytty vastavuoroisen tunnustamisen periaate kirjataan nyt perustuslakisopimukseen. Esitykseen ei sen sijaan sisälly nykysopimuksen mukaista vaatimusta oikeudellisen yhteistyön toimenpiteiden tarpeellisuudesta sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi. Valtioneuvosto toistaa selonteossaan suomalaisten konventtiedustajien aiemmin ilmaiseman kannan sisämarkkinakytköksen säilyttämisestä yksityisoikeuden yhteistyön perustana. Rajaus on selkeyttänyt toimivaltaa mielekkäällä tavalla, ja toisaalta konventissa ei ollut tarkoituksena laajentaa unionin toimivaltaa. Valtioneuvosto katsoo myös, että toimivallan määritteleminen yksityisoikeudellisen yhteistyön alalla vaatii vielä tarkennuksia erityisesti perheoikeuden alaan liittyvän toimivallan osalta.

Valtioneuvoston selonteon mukaan ongelmallisin muutos nykytilanteeseen oikeus- ja sisäasioissa liittyy unionin toimivallan epätarkkaan määrittelemiseen aineellisen rikosoikeuden osalta. Konventin esitys mahdollistaa aineellista rikosoikeutta (tunnusmerkistöjä ja seuraamuksia) koskevien kansallisten sääntöjen lähentämisen eurooppapuitelaeilla annettavilla vähimmäissäännöillä. Tämä koskee erityisen vakavia rajat ylittäviä rikollisuuden aloja, joita ovat tyhjentävän luettelon mukaan terrorismi, ihmiskauppa ja naisten ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa, laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden väärentäminen, tietokonerikollisuus ja järjestäytynyt rikollisuus. Ministerineuvosto voi rikollisuuden kehittymisen myötä yksimielisesti Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan laajentaa edellä mainittua listaa.

Konventin esityksen mukaan yhteisiä vähimmäissääntöjä voidaan antaa myös aloilla, jotka vaikuttavat unionin politiikan kohteena olevaan yleiseen etuun. Näitä aloja ei määräyksessä ole lueteltu, mutta rikosoikeuden normien lähentämisen tulee osoittautua välttämättömäksi unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamisessa alalla, jolla on jo unionin tasolla toteutettu yhdenmukaistamistoimia. Päätöksenteko tapahtuu samaa menettelyä noudattaen kuin asianomaisia yhdenmukaistamistoimenpiteitä hyväksyttäessä. Esimerkkeinä tällaisista rikollisuuden aloista on mainittu unionin taloudellisiin etuisuuksiin kohdistuneet petokset, laittomassa maahantulossa ja oleskelussa avustaminen, laiton maahantuonti ja piratismi, ympäristörikokset sekä rasismi ja muukalaisviha.

Valtioneuvosto pitää unionin yleiseen etuun kohdistuvia rikoksia koskevaa oikeusperustaa ongelmallisena, koska määräys ei täytä rikosoikeudellisen toimivallan luovuttamiselta edellytettäviä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Ehdotuksen toteutuminen merkitsisi käytännössä luonteeltaan yleisen aineellista rikosoikeutta koskevan toimivallan luovuttamista unionille, mitä ei voida pitää hyväksyttävänä. HVK:ssa tulisikin pyrkiä siihen, että unionin yleiseen etuun kohdistuvat rikollisuuden alat sisällytetään erityisen vakavia rajat ylittäviä rikollisuuden aloja koskevaan tyhjentävään luetteloon. Listaa voitaisiin tarvittaessa myös täydentää edellä kuvatulla tavalla.

Valtioneuvosto toistaa aiemman kantansa Euroopan syyttäjäviraston perustamisen vastustamisesta. Konventin esitys mahdollistaa viraston perustamisen yksimielisellä päätöksellä ministerineuvostossa. Valtioneuvosto katsoo, että riittäviä perusteita viraston perustamiseksi ei ole esitetty ja Eurojustin toimintaa kehittämällä voidaan rajat ylittävää rikollisuutta ja unionin etuja vahingoittavia rikoksia torjua yhtä tehokkaasti.

Valiokunnan kannanotot.

Konventin esittämää muutosta voidaan pitää merkittävimpänä oikeus- ja sisäasioiden alalla sitten III pilarin luomisen Maastrichtin sopimuksessa. Amsterdamin ja Nizzan sopimuksen muutokset ovat olleet oikean suuntaisia, mutta ne eivät ole onnistuneet tehostamaan päätöksentekoa. Tampereen Eurooppa-neuvostosta lähtien vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue on ollut yksi unionin keskeisimmistä tavoitteista, jonka toteuttamista on seurattu komission ja neuvoston toimesta puolivuosittain ja uusia sitoumuksia tavoitteiden toteuttamiseksi on tehty lähes kaikissa Eurooppa-neuvostoissa sen jälkeen. Tampereen neljän vuoden tavoitteista ovat kuitenkin monet vielä toteutumatta. Oman sysäyksensä yhteisten tavoitteiden kiirehtimiseksi aiheuttivat myös syyskuun 11. päivän tapahtumat kaksi vuotta sitten. Toisaalta ne siirsivät painopistettä ehkä hieman liiaksi turvallisuusuhkien torjumiseen.

Valiokunta pitää pilarijaon poistumisesta seuraavaa päätöksenteon tehostumista, lainsäädäntömenettelyjen yhtenäistämistä sekä unionin tuomioistuimen toimivallan laajentamista Suomen pitkäaikaisten tavoitteiden mukaisina. Samalla kuitenkin unionin toimivalta nykyisen III pilarin alaisissa asioissa laajenee merkittävästi. Lisäksi konventin esitykseen sisältyvät lukuisat epätarkat määrittelyt ovat omiaan siirtämään toimivaltaa unionille. Oikeus- ja sisäasiat kuuluvat keskeisesti kansallisen suvereniteetin alueelle, ja siitä syystä toimivallan siirtäminen unionille tulee tehdä äärimmäistä selkeyttä ja tarkkuutta noudattaen.

Pilarijaon ja hallitustenvälisyyden poistamista varjostaa Eurooppa-neuvostolle annettu erityisasema lainsäädännön suunnittelun ja strategisten yleislinjauksien antajana. Säännös kyseenalaistaa artiklan I-20 määräyksen, jossa kielletään Eurooppa-neuvoston toimiminen lainsäätäjänä, ja toisaalta artiklan I-25.2 määräyksen komission aloiteoikeudesta. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että sopimukseen ei ole tarpeen sisällyttää erityismääräyksiä kansallisten parlamenttien osallistumisesta rikosoikeudellisen ja poliisiyhteistyön valvomiseen.

Määräenemmistöpäätöksentekoon siirtymistä voidaan pitää selkeänä edistysaskeleena maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikassa. Asiasta sovittiin jo Nizzassa ehdollisesti, mutta ehtojen toteutuminen lähitulevaisuudessa näyttää yhä epätodennäköiseltä. Yhteisen maahanmuuttopolitiikan luominen sekä turvapaikka-asioita ja tilapäistä suojelua koskevan politiikan kehittäminen on kaikkien unionin kansalaisten, unionin alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kuin myös turvapaikkaa ja tilapäistä suojelua hakevien ihmisten oikeussuojan kannalta keskeistä. Myös ulkorajojen valvontaa esitetään kehittäväksi Suomen kannattamalla tavalla. Valiokunta pitää konventin ehdotusta oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteen toteuttamisesta ulkorajavalvontaan sekä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä perusteltuna, mutta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että jäsenvaltioiden välistä solidaarisuutta tulisi ensisijaisesti edistää yhteisörahoituksella ja vapaaehtoisilla yhteisillä operaatioilla.

Valiokunta muistuttaa, että vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen kehittäminen perustuu toisaalta yhteisen lainsäädännön luomiseen ja toisaalta operationaaliseen yhteistyöhön jäsenvaltioiden viranomaisten välillä. Unionin perusperiaatteiden nojalla unionin säännösten kansallinen täytäntöönpano kuuluu kansallisille viranomaisille, jolloin operationaalisen yhteistoiminnan tulee olla toissijaista. Tällä hetkellä jäsenvaltioiden viranomaisten välillä tapahtuva operationaalinen toiminta on hyvin vähäistä. Jäsenvaltioiden toiminnan yhteensovittaminen tulisi ensisijaisesti järjestää neuvoston normaalien yhteistyömuotojen puitteissa. Jäsenvaltioille kuuluu toimivalta päättää kansallisten viranomaisten operatiivisista toimista. Näillä perustein valiokunta suhtautuu valtioneuvostoa varauksellisemmin pysyvän komitean perustamiseen viranomaistoiminnan yhteensovittamisen edistämiseksi.

Valiokunta on valmis hyväksymään aineellisen rikosoikeuden kansallisen lainsäädännön lähentämisen eurooppapuitelaeilla annettavilla yhteisillä vähimmäissäännöillä erityisen vakavilla rajat ylittävillä rikollisuuden aloilla. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin unionin yleiseen etuun kohdistuvia rikoksia koskevaa esitystä huonona. Avoimen mandaatin antaminen komissiolle aineellisen rikosoikeuden toimivallan osalta ei ole hyväksyttävissä. Rikosoikeudellisen toimivallan määrittelyltä pitää voida edellyttää selkeyttä ja tarkkuutta.

Euroopan syyttäjäviraston perustaminen merkitsisi periaatteellista muutosta unionin ja jäsenvaltioiden toimivallan jakoon verrattuna nykytilanteeseen. Rikosoikeudellisissa asioissa jatkossakin keskeisin toimivalta säilyy jäsenvaltioilla. Syyttäjäviraston perustamisen on arvioitu merkitsevän alkua ylikansallisen rikos- ja prosessioikeuden kehitykselle. Valiokunta katsoo, että vastavuoroiseen tunnustamiseen perustava tehokas yhteistyö on Euroopan syyttäjävirastoa käyttökelpoisempi vaihtoehto. Tämän ohella yhteistyötä voidaan edistää Euroopan poliisiviraston Europolin ja erityisesti Euroopan oikeudellisen yhteistyön yksikön Eurojustin sekä Euroopan petostentorjuntaviraston OLAFin toiminnan kehittämisellä. Näillä perusteilla valiokunta katsoo, että Euroopan syyttäjäviraston perustaminen ei vaikuta tarpeelliselta eikä tarkoituksenmukaiselta.

Valiokunta toistaa edellä esittämänsä varauksellisen kannan operationaalista toimintaa koordinoivan pysyvän komitean perustamiseen. Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston tulisi ajaa HVK:ssa Suomen jo konventin aikana tekemää muutosesitystä kyseiseen artiklaan, jonka pohjalta unionin yhteisiin etuihin kohdistuvat rikokset voitaisiin listata tyhjentävästi sopimukseen. Jos tyhjentävää listaa ei voida hyväksyä, tulisi päätökset kaikilla politiikan aloilla tehdä yksimielisesti. Valiokunta uudistaa aiemman kielteisen kantansa Euroopan syyttäjäviraston perustamista kohtaan.

Ulkoinen toiminta — kauppapolitiikka

Valtioneuvoston selonteko.

Valtioneuvoston selonteon mukaan valtioneuvoston tavoitteet konventissa perustuivat samoihin linjauksiin kuin Suomen tavoitteet jo Nizzan sopimusta valmistelleessa hallitustenvälisessä konferenssissa vuonna 2001. Yleisenä päämääränä oli saattaa loppuun Nizzassa aloitettu, EU:n laajentumisenkin edellyttämä yhteisen kauppapolitiikan tehostaminen ja uudistaminen kansainvälisen kaupan uusia rakenteita vastaavaksi. Samalla tuli turvata julkisia peruspalveluja koskevan päätöksenteon säilyminen kansallisella tasolla.

Esitys perustuslakisopimukseksi vastaa selonteon mukaan pääosin valtioneuvoston tavoitteita. Unionin yksinomainen toimivalta kauppapolitiikassa ja kaikkien palvelujen kaupan siirtäminen unionin kauppapoliittiseen toimivaltaan sekä suorien ulkomaisten sijoitusten lisääminen yhteisen kauppapolitiikan alaan mahdollistavat EU:n kokonaisvaltaisen kauppapolitiikan harjoittamisen. Nykyisin voimassa olevasta sopimuksesta poiketen esitys ulottaa unionin kauppapoliittisen toimivallan kaikkiin palveluihin sekä suoriin ulkomaisiin investointeihin. Unionin toimivaltaan kuuluessaan kauppapoliittiset sopimukset kolmansien maiden kanssa tehdään ministerineuvostossa yhdessä Euroopan parlamentin kanssa. Ne eivät enää edellytä kansallista ratifiointiprosessia, kuten Nizzan sopimuksen mukaan vielä tietyin osin edellytetään.

Konventin esityksen mukaan kauppapolitiikan alaan kuuluvan toimivallan käyttäminen ei vaikuta unionin ja jäsenvaltioiden väliseen (sisäisen) toimivallan jakoon. Lisäksi mainittuun määräykseen kuuluu nk. harmonisointikielto: kauppapoliittisen toimivallan käyttäminen ei merkitse jäsenvaltioiden lakien tai asetusten yhdenmukaistamista siltä osin kuin tällainen yhdenmukaistaminen ei muutoin ole mahdollista. Lisäksi siinä esitetään säilytettäväksi nykyinen määräys, jonka mukaan neuvoston ja komission tulee varmistaa neuvoteltavien sopimusten olevan unionin politiikkojen ja sisäisten sääntöjen mukaisia. Näiden määräysten tarkoituksena on varmistaa, että kauppapolitiikan kautta ei voida supistaa hyvinvointi- ja kulttuuripalveluita koskevaa kansallista toimivaltaa.

Kauppapolitiikkaa koskevien päätösten tekemiseen sovelletaan kansainvälisten sopimusten hyväksymisen mukaisia menettelyitä ja päätöksentekosääntöjä neuvostossa. Neuvosto tekee päätöksensä pääsääntöisesti määräenemmistöllä, mutta päätökset tehdään yksimielisesti muun muassa silloin, kun sopimus koskee alaa, jolla unionin säädöksen antaminen edellyttää yksimielisyyttä. Päätökset tehdään poikkeussääntöjen mukaan yksimielisesti myös henkilöiden liikkumista edellyttävän palvelukaupan sekä henkisen omaisuuden kauppaa koskevien näkökohtien aloilla silloin, kun sopimus sisältää määräyksiä, joiden osalta sisäisten sääntöjen antaminen edellyttää yksimielisyyttä. Lisäksi päätökset tehdään yksimielisesti myös kulttuuri- tai audiovisuaalisten palveluiden kaupan kysymyksissä, jos on olemassa vaara siitä, että sopimuksesta on haittaa unionin kulttuuriselle ja kielelliselle monimuotoisuudelle. Alakohdan lisämääre tehtävän sopimuksen "vaarallisuudesta" antaa alakohdalle muusta päätöksentekojärjestelmästä irrallisen, itsenäisen merkityksen.

Valtioneuvosto pitää tärkeänä turvata kansalliset vaikutusmahdollisuudet ministerineuvoston päätöksenteossa. Kysymyksissä, joissa EU:n sisäisten säädösten antaminen edellyttää yksimielisyyttä, on vaadittava yksimielisyyttä myös kauppapolitiikassa. Kauppapolitiikkaa koskevaan artiklaan sijoitetun erityismääräyksen vuoksi valtioneuvosto kuitenkin toteaa, että perustuslakisopimusta voidaan tulkita siten, että tämä periaate ei sovellu kaikin osin. Perustuslaillista sopimusta onkin valtioneuvoston mukaan vielä selvennettävä siten, että yleisen säännön soveltuminen myös kauppapoliittisiin sopimuksiin ja niiden täytäntöönpanotoimiin on yksiselitteistä.

Konventin perustuslakisopimuksessa ehdotetaan myös Euroopan parlamentin (EP) aseman vahvistamista kauppapolitiikan alalla. EP:n kuuleminen on välttämätöntä kaikissa kauppasopimuksissa, ja tiettyihin sopimuksiin vaaditaan myös EP:n hyväksyntä. Lisäksi yhteisen kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet vahvistetaan eurooppalailla tai -puitelailla. Tämä antaa EP:lle yhteispäätösmenettelyä vastaavan aseman näistä toimenpiteistä päätettäessä, ellei niitä delegoida perustuslakisopimuksen I-35 artiklan nojalla komissiolle.

Euroopan parlamentin roolin vahvistaminen merkitsisi valtioneuvoston mukaan unionin sisäisen toimivallan osalta mahdollisesti kauppapolitiikan käytännön hoidon hidastumista ja vaikeutumista. Tämän vuoksi perustuslakisopimuksen tekstiä tulisi muuttaa siten, että Euroopan parlamentin osallistuminen kauppapolitiikan päätöksentekoon laajenisi lähinnä lainsäädännöllisissä kysymyksissä, muttei kuitenkaan koskemaan esimerkiksi yksittäisiä soveltamistapauksia.

Valiokunnan kannanotto.

Yksinomaisen toimivallan siirto unionille koko kauppapolitiikan alalla ja Nizzan sopimuksen mukaisista jaettuun toimivaltaan kuuluvista poikkeusaloista luopuminen on periaatteellisesti merkittävä ratkaisu. Käytännössä se vaikuttaa kansallisten parlamenttien oikeuteen ratifioida syntyneet sekasopimukset, jos kansallinen valtiosääntö on sitä edellyttänyt. Suomen eduskunnan kohdalla uudistus merkitsee perustuslain 94 §:n mukaisen hyväksymisoikeuden poistumista unionin kauppasopimuksia tehtäessä. Asia tulisi perustuslain 93 §:n 2 momentin nojalla perustuslain 96 ja 97 §:n mukaiseen käsittelyyn eduskunnassa. Muutoksen todellinen vaikuttavuus on arviointikysymys. Eduskunta ei ole tiettävästi kertaakaan hylännyt sille esitettyä valtiosopimusta, ellei sellaiseksi lasketa vuonna 1922 tapahtunutta Varsovan reunavaltiosopimuksen (HE 96/1921 vp) raukeamista ulkoministerille annetun epäluottamuslauseen ja hallituksen eron vuoksi. Kansallisen ratifiointioikeuden voidaan kuitenkin katsoa korostavan eduskunnan kantojen merkitystä.

Sen sijaan yhteisen kauppapolitiikan tehokkuuden kannalta muutos olisi merkittävä. Syntyvät sopimukset tulisivat voimaan yhdellä unionin tasolla tehtävällä päätöksellä. Tämä epäilemättä edesauttaisi kansainvälisen sopimusjärjestelmän nopeaa mukauttamista. Erityisesti unionin laajentuessa kansallisten ratifiointien viipyminen voi heikentää unionin ulkoista toimintaa ja sen uskottavuutta merkittävästi.

Sisäisen toimivallan sekä harmonisointikiellon osalta perusperiaatteet säilyvät ennallaan. Kauppapoliittisilla toimilla ei vaikuteta unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon. Kuitenkin on huomattava, että toimivaltamääräykset muuttuvat perustuslakisopimuksen myötä ja asiaa on tarkasteltava uuden tilanteen valossa. Kun perustuslakisopimuksesta poistetaan nimenomainen määräys siitä, että kulttuuri- ja audiovisuaalialan palvelut, koulutuspalvelut sekä sosiaali- ja terveysalan palvelut kuuluvat jaettuun toimivaltaan, joudutaan toimivaltakysymystä tarkastelemaan perustuslakisopimuksen I osan yleisten toimivalta-artikloiden sekä III osan sisämarkkina-artikloiden kannalta. Jatkossa tätä kysymystä käsitellään nimenomaan mainittujen palveluiden näkökulmasta.

Konventin esityksessä unionin ja jäsenvaltioiden jaettua toimivaltaa sovelletaan mm. sisämarkkinoihin, tiettyihin osiin sosiaalipolitiikkaa sekä yhteisiin kansanterveysalan turvallisuuskysymyksiin. Sosiaalipolitiikkaa koskevissa artikloissa ei ole varsinaista sosiaalipalveluita koskevaa oikeusperustaa. Lähinnä sitä muistuttavat määräykset sosiaalisen syrjäytymisen torjumisesta ja sosiaalisen suojelun järjestelmien nykyaikaistamisesta, joiden osalta suljetaan nimenomaan pois mahdollisuus vahvistaa eurooppapuitelaeilla asiaa koskevia vähimmäisvaatimuksia.

Ihmisten terveyden suojelu ja parantaminen, koulutus, ammatillinen koulutus, nuoriso ja urheilu sekä kulttuuri kuuluvat nk. täydentävään toimivaltaan. Kansanterveyttä koskevassa artiklassa nimenomaisesti todetaan, että unionin toiminnassa otetaan täysin huomioon terveyspalveluiden ja sairaanhoidon järjestämiseen ja tarjoamiseen liittyvät jäsenvaltioiden velvollisuudet. Kulttuuria koskeva artikla ei käsittele kulttuuripalveluiden tuottamista, vaan jäsenvaltioiden keskinäistä yhteistyötä ja erilaisia yhteisiä tukitoimia. Koulutusta koskevassa artiklassa ei ole oikeusperustaa koulutuspalveluiden sisällön, järjestämisen tai tarjoamisen suhteen, lukuun ottamatta etäopetuksen kehittämistä. Ammatillista koulutusta koskevassa artiklassa on pidemmälle meneviä tavoitteita myös koulutuksen sisällön ja koulutukseen pääsyn osalta. Toisaalta artiklassa nimenomaan todetaan jäsenvaltioilla olevan täysi vastuu koulutuksen sisällöstä ja järjestämisestä. Kaikkiin näihin täydentävän toimivallan alaan kuuluviin artikloihin liittyy harmonisointikielto.

Saadun selvityksen perusteella EY:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan mikä tahansa vastiketta vastaan tuotettu terveyspalvelu kuuluu palveluiden vapaan liikkuvuuden piiriin sisämarkkinasäännösten nojalla, siltä osin kuin kyse on potilaiden oikeudesta saada vapaasti hyödyntää palveluita. Koulutuksen osalta oikeuskäytäntö on vaihtelevaa. Yleinen koulutus ei kuulu palveluiden piiriin sisämarkkinoiden kannalta, kun taas yksityinen rahoituspohja, opiskelijoilta perittävät maksut mukaan lukien, muodostaa koulutuksesta sisämarkkinoiden tarkoittaman palvelun.

Hyvinvointipalveluiksi katsottavien palveluiden kuuluminen periaatteessa sisämarkkinasäännösten piiriin ei kuitenkaan tarkoita sitä, että sisämarkkinoita koskevia sääntöjä, esim. kilpailusääntöjä tai valtion tukea ja julkisia hankintoja koskevia sääntöjä, sovellettaisiin sellaisenaan näihin palveluihin. EY:n tuomioistuimen laaja oikeuskäytäntö mahdollistaa poikkeamisen näistä. Perusteina on nimenomaan käytetty jäsenvaltioiden sosiaalipoliittisia tavoitteita. Audiovisuaalisia palveluita voidaan pitää yleisesti sisämarkkinapalveluina. Nk. televisio ilman rajoja   -direktiivi on hyväksytty sisämarkkina-artikloiden nojalla, määräenemmistöpäätöksin.

Edellä olevan perusteella voidaan siis tehdä se johtopäätös, että konventin esityksen mukaan unionilla ei ole suoranaista toimivaltaa sosiaali- ja terveyspalveluiden, kulttuuripalveluiden eikä koulutuspalveluiden sisältöä ja järjestämistä koskevaan lainsäädäntöön. Kuitenkin mainitut palvelut voivat niiden käyttämisen ja tarjoamisen perusteella kuulua palveluiden vapaan liikkuvuuden piiriin sisämarkkinasäännösten kautta. Tällöin ne voivat kuulua mm. markkinoille pääsyä koskevilta osin yhteisön toimivaltaan.

Oikeuskäytäntö on tältä osin runsasta ja tukee toisaalta voimakkaasti sitä, että jäsenvaltioilla on oikeus sisämarkkinasääntöjen estämättä toteuttaa sosiaalipoliittisia tavoitteita sellaistenkin yritysten ja palveluiden kautta, joihin periaatteessa sovelletaan sisämarkkinalainsäädäntöä. Perustuslakisopimukseen ei kuitenkaan ole kirjattu uusinta EY:n tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, minkä vuoksi asia jää epäselväksi ja jatkossakin tuomioistuinkäytännön varaan. Tätä ei voida pitää tyydyttävänä tapana laatia uutta perustuslakisopimusta.

Suomen edustajat konventissa jättivät perustuslakisopimuksen III osan palveluiden vapaata liikkuvuutta koskeviin määräyksiin muutosehdotuksen, jonka tarkoituksena oli rajoittaa näiden säännösten vaikutusta jäsenvaltioiden velvollisuuksiin, jotka liittyvät terveyspalveluiden rahoitukseen, järjestämiseen ja tarjoamisen. Mainittua muutosehdotusta ei ole otettu perustuslakisopimuksessa huomioon. Valtioneuvosto katsoo selonteossaan, että se tulisi edelleen sisällyttää uuteen perustuslakisopimukseen.

Kauppapolitiikkaa koskevat päätöksentekosäännöt ovat perustuslakisopimuksessa niin ikään epäselviä. Valtioneuvoston selonteossa on omaksuttu perustuslakisopimuksen kokonaisuutta korostava tulkintalinja, jonka mukaan siltä osin kuin unionin säädöksen antaminen edellyttäisi yksimielisyyttä, myös ulkosuhdesopimusta koskeva ratkaisu on tehtävä yksimielisesti. Tämä tulkinta toisi myös puheena olevia hyvinvointipalveluita koskevat kauppasopimukset yksimielisyysvaatimuksen piiriin ainakin siltä osin kuin kyse ei ole palvelujen vapaasta liikkuvuudesta.

Valiokunnan käsityksen mukaan on kuitenkin vaarana, että III-217 artiklan 4 kohdan 1 alakohdassa oleva kriteerinsä puolesta yhteneväinen, mutta soveltamisalaltaan rajoitettu poikkeussäännös tulkittaisiin lex specialis -periaatteen mukaisesti ainoaksi poikkeukseksi määräenemmistöpäätöksenteosta silloin, kun oikeusperustana käytetään artiklaa III-217. Toinen artiklaan liittyvä poikkeussäännöshän ei liity sisäiseen päätöksentekojärjestykseen, vaan laadulliseen kriteeriin eli sopimuksen vaarallisuuteen kulttuurisen tai kielellisen monimuotoisuuden kannalta.

Valtioneuvoston selonteossa oleva tulkintalinja ei myöskään anna yksiselitteistä vastausta siihen, millainen päätöksentekojärjestys soveltuu tilanteisiin, joissa kauppasopimus koskee lähinnä palveluiden markkinoillepääsyä ja kyseessä olisi sisäisen toimivallan mukaisesti palveluiden vapaata liikkuvuutta koskeva sisämarkkina-asia, jolloin unionin sisäinenkin päätöksenteko tapahtuu pääsääntöisesti määräenemmistöllä. Myös konventin esitys uuden oikeusperustan luomisesta määräenemmistöllä päätettävälle eurooppalaille, joka koskee yleistä taloudellista etua koskevia palveluja, luo epävarmuutta palveluiden kauppaa koskevasta päätöksentekomenettelystä.

Kuten tässä lausunnossa muualla laajemmin perustellusti todetaan, on valiokunnan yleinen linja ollut unionin toiminnan yleinen kehittäminen ja sen tehostaminen sekä sopimusten yksinkertaistaminen. Kauppapolitiikka ei muodosta tässä suhteessa poikkeusta. Unionin laajentuminen antaa näille vaatimuksille uuden ulottuvuuden ja painon.

Valiokunnan aikaisemmissa kannanotoissa on kuitenkin oltu hyvin varovaisia EU:n toimivallan laajentamiseen yhteisen kauppapolitiikan osalta, erityisesti mitä tulee hyvinvointipalveluihin. Nizzan sopimuksen valmistelun yhteydessä eduskunnan kanta oli varovaisempi kuin mitä hallitus pyrki ajamaan. Nizzan sopimukseen syntynyt kompromissi tyydytti valiokuntaa. Sen jälkeenkään kannan muuttamiselle ei ole ollut tarvetta. Päinvastoin, sekä WTO-neuvottelujen että konventin käsittelyn yhteydessä hyvinvointipalveluita koskeva päätöksenteko on haluttu pitää kansallisella tasolla.

Kannanottojen taustalla on ollut huoli siitä, että suomalainen hyvinvointipalveluiden tuottamismalli ei sovellu hyvin markkinaperusteiseen kansainväliseen kilpailuun. Päävastuu palvelujärjestelmän toimivuudesta ja sen rahoituksesta on julkisella vallalla. Kuitenkin palveluiden tuottamisessa on haluttu käyttää myös yksityisiä palveluntarjoajia ja kunnille on jätetty hyvin suuri vapaus valita eri tapoja palveluiden tuottamiseen. Kilpailusäännökset, valtiontukisäännökset, markkinoillepääsy ja kansallisen kohtelun vaatimus myös ulkomaisten palveluntarjoajien suhteen ovat seikkoja, jotka saattavat vaikeuttaa julkisten politiikkatavoitteiden toteutumista. Valiokunnan kannanottojen taustalla on periaate, jonka mukaan hyvinvointipalveluiden tuottamisesta tulee päättää asianomaista politiikkalohkoa koskevin perustein, ei kilpailullisin perustein, vaikka kilpailu voi tarjota lisävälineitä politiikkatavoitteiden saavuttamiseen.

Vaikka EU:n tai WTO:n näköpiirissä ei olekaan pyrkimyksiä avata kyseisiä palvelusektoreita kansainväliselle kilpailulle, tulee perustuslakisopimusta tarkastella hyvin pitkällä aikajänteellä. Siksi eri vaihtoehtojen perusteellinen ja kriittinen pohtiminen on ollut tarpeellista. Siksi myös perustuslakisopimuksen määräysten on oltava selkeitä, eikä niiden ainakaan vastoin parempaa tietoa tulisi avata mahdollisuuksia seuraamuksille, joita ei ole tarkoitettu.

Hyvinvointipalveluita koskevan ulkoisen päätöksenteon tulisi voida pysyä kansallisissa käsissä myös sisäisen toimivallan kehittyessä. Suomen etuna saattaa olla tehostaa unionin päätöksentekoa esimerkiksi tietyissä kulttuuri- tai sosiaalipolitiikan alan kysymyksissä. Tällä sisäisen toimivallan tai päätöksenteon tehostamisella voisi perustuslakiehdotuksen rakenteen mukaan olla vastaavasti automaattisia heijastusvaikutuksia päätöksentekoon kauppapolitiikan alalla. Loogisesti näin tuleekin olla. Ottaen huomioon unionin politiikan ja oikeusjärjestyksen hyvin evolutiivisen luonteen sekä toimielinten pyrkimyksen hyödyntää maksimaalisesti uusia oikeusperustoja ja niiden muutoksia on kuitenkin edelleen suhtauduttava varovaisesti seuraamuksiin ja vaikutuksiin, joita ei ole varsinaisesti tarkoitettu.

Edellä olevan vuoksi kansallisen päätöksenteon varmistaminen edellyttää valiokunnan käsityksen mukaan sitä, että hyvinvointipalveluiden kauppaa koskevat päätökset tehdään jatkossakin neuvostossa yksimielisesti. Samalla olisi toimivaltakysymyksiä selkeytettävä siten, että sisämarkkinoita koskevat määräykset ja muut sopimusmääräykset eivät vaikeuta palveluiden järjestämistä ja että ne eivät ennakoimattomalla tavalla vaikuta kauppapoliittisen päätöksenteon sääntöihin.

Investointeja koskevan toimivallan osalta suuri valiokunta (SuVL 5/2000 vp) on edellisen HVK:n aikana yhtynyt valtioneuvoston kantaan "siten tarkennettuna, että yhteisön sopimuksentekovalta voidaan laajentaa rajattuja palveluja, suoria investointeja ja henkisen omaisuuden kauppaa koskeviin sopimuksiin" (korostus alkuperäisessä lausunnossa). Valiokunnan jaostokäsittelyssä on keskusteltu suorien ulkomaisten investointien vaikutuksesta hyvinvointipalveluihin. Lähtökohta valiokunnan kannanotolle on, että unionin kauppapoliittisen toimivallan käyttö suorissa ulkomaisissa investoinneissa ei vaikuta palveluita koskevan sääntelyn sisältöön eikä sitä koskevaan päätöksentekoon. Investoijien on noudatettava sijoitusmaan kansallista lainsäädäntöä palveluita tuottaessaan.

Unionin yksinomainen toimivalta koko kauppapolitiikan alalla ja jaetusta toimivallasta luopuminen merkitsevät kansallisella tasolla muutosta eduskunnan toimivaltaan. On kuitenkin huomattava, että eduskunnan todellinen vaikutusmahdollisuus on aina perustunut siihen, että sitä on riittävällä tavalla informoitu neuvoteltavien sopimusten sisällöstä ja että sillä on ollut hyvä mahdollisuus vaikuttaa Suomen neuvottelutavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen. Tältä osin perustuslain 94 §:n mukaisen hyväksynnän poistuminen ja sen korvaaminen perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisella ennakkovaikuttamisella ei ole tosiasiallisesti suuresti merkittävää. Valiokunnan aikaisempien lausuntojen julkilausuttu linja on ollut se, että unionin ulkosopimusvaltaa kasvatettaessa on samalla tullut tehostaa unionin päätöksenteon seurattavuutta ja sen kansallista poliittista valvontaa.

Suhteessa perustuslakisopimukseen edellä olevasta seuraa se, että valtioneuvoston velvollisuus toimittaa EU:n kauppasopimusneuvottelut eduskunnan käsiteltäväksi korostuu.

Valtioneuvoston selvityksessä Euroopan   unionin kolmansien valtioiden kanssa tehtävien sopimusten kansallisessa valmistelussa noudatettavasta menettelystä (E 77/2000 vp) viitataan suuren valiokunnan lausuntoon (SuVL 5/1995 vp), jonka mukaan yhteisösopimusta koskeva teksti on saatettava perustuslain 96 §:n mukaiseen käsittelyyn eduskuntaan viipymättä, kun konkreettinen ehdotus sopimuksen tekstiksi on tullut valtioneuvoston tietoon. Siihen asti eduskuntaa informoidaan perustuslain 97 §:n mukaan. Selvityksessä viitataan EU-sopimusohjeisiin, joiden mukaan komission ehdotusta neuvotteluvaltuuksiksi ja neuvoston päätöstä neuvotteluvaltuuksista ja -ohjeista ei ole tulkittu vielä perustuslain 96 §:ssä tarkoitetuksi eduskunnan toimivaltaan kuuluvaksi ehdotukseksi tai muuksi toimenpiteeksi. Sopimusohjeissa kuitenkin todetaan, että on syytä antaa kaikki periaatteellisesti merkittävät, mittavat taikka poliittisesti kiistanalaiset hankkeet suurelle valiokunnalle tiedoksi perustuslain 97 §:n nojalla jo ennen kuin asia on edennyt komission virallisen ehdotuksen antamiseen.

Valiokunnan näkemyksen mukaan perustuslakisopimuksen hyväksyminen erityisesti EU:n yksinomaisen toimivallan osalta aiheuttaa tarpeen muuttaa EU-sopimusohjeita ja käytäntöä. Eduskunnan vaikutusvallan turvaamiseksi ei riitä, että yhteisösopimuksia koskevat tekstit saatetaan eduskunnan käsiteltäviksi perustuslain 96 §:n mukaisesti, vasta kun konkreettinen ehdotus sopimuksen tekstiksi on tullut valtioneuvoston tietoon.

Valiokunta katsoo, että perustuslain 96 §:n mukainen velvollisuus saattaa asia eduskunnan käsiteltäväksi alkaa jo siinä vaiheessa, kun valtioneuvosto saa tiedon ehdotuksesta tai muodollisesta neuvottelutarjouksesta, jonka hyväksyminen tai jättäminen EU:n puolesta johtaa tosiasialliseen sitoutumiseen tulevaan sopimukseen tai sen osaan, jos päätös asiasta tehdään EU:ssa ja asia kuuluu perustuslain mukaan eduskunnan toimivaltaan. Siihen saakka eduskuntaa informoidaan perustuslain 97 §:n mukaisesti. Valiokunta muistuttaa, että Suomen perustuslain järjestelmän mukaan ei ole merkityksellistä, mikä EU:n toimielin päätöksen tekee tai millä tasolla päätös tehdään, jos päätös merkitsee tosiasiallista sitoutumista.

Edellä olevan perusteella valiokunta on valmis jäljempänä mainituin edellytyksin hyväksymään unionin kauppapoliittisen toimivallan laajentamisen kaikkeen palveluiden kauppaan sekä suoriin ulkomaisiin investointeihin.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että päätöksenteko palveluiden kauppaa koskevissa sopimuksissa perustuu kaikin osin yksimielisyyteen neuvostossa silloin kuin kysymys on nykyisen Nizzan sopimuksen 133 artiklan 6 kohdan tarkoittamista hyvinvointipalveluista. Tältä osin perustuslakisopimuksessa oleva epäselvyys ja tulkinnanvaraisuus on poistettava ensisijaisesti määrittelemällä poikkeukset III-217 artiklassa. Jos kysymys ei ole tulkinnanvaraisuudesta vaan siitä, että perustuslakisopimus merkitsee määräenemmistöpäätöksentekoon siirtymistä hyvinvointipalveluiden kaupassa, valtioneuvosto ei voi hyväksyä perustuslakisopimusta ilman, että eduskunta tekee asiasta uuden päätöksen.

Siirtyminen unionin yksinomaiseen toimivaltaan edellyttää sitä, että eduskunnan mahdollisuus vaikuttaa ennakollisesti EU:n ulkosopimusten hyväksymiseen ja niiden sisältöön pysyy todellisena. Tämä puolestaan edellyttää, että valtioneuvoston velvollisuus saattaa asia eduskunnan käsiteltäväksi alkaa jo siinä vaiheessa, kun valtioneuvosto saa tiedon ehdotuksesta tai muodollisesta neuvottelutarjouksesta, jonka hyväksyminen tai jättäminen EU:n puolesta johtaa tosiasialliseen sitoutumiseen tulevaan sopimukseen tai sen osaan, jos päätös asiasta tehdään EU:ssa ja asia kuuluu perustuslain mukaan eduskunnan toimivaltaan. Siihen saakka eduskuntaa informoidaan perustuslain 97 §:n mukaisesti.

Euroopan parlamentin roolin osalta päätöksenteossa valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan.

Valiokunta edellyttää valtioneuvoston toimivan niin, että suomalaisten konventtiedustajien tekemän muutosehdotuksen mukaisesti perustuslakisopimuksen määräyksiä täsmennetään, jotta sisämarkkinoita koskevat, erityisesti palveluiden vapaata liikkumista koskevat määräykset eivät rajoita ja vaikuta jäsenvaltioiden velvollisuuksiin ja mahdollisuuksiin huolehtia terveys-, sosiaali-, ja koulutuspalveluiden järjestämisestä. Sisämarkkinamääräyksiin sisältyvät vanhat muotoilut, jotka koskevat mm. niiden soveltamisen rajoittamista yleistä taloudellista etua tai sosiaalipoliittisia tavoitteita toteuttaviin laitoksiin ja niiden tarjoamiin palveluihin, tulee lähtökohtaisesti ja selkeyden vuoksi saattaa EY:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisiksi. Valiokunta edellyttää, että unionin yksinomainen toimivalta kauppapolitiikassa hyväksytään perustuslakisopimuksessa vain, jos päätöksenteko myös koulutuspalveluiden sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden kauppaa koskevissa sopimuksissa säilyy yllä mainituin tavoin yksimielisenä ja jos eduskunnan mahdollisuus käsitellä kauppasopimuksia perustuslain   96 §:n mukaisesti turvataan yllä mainitulla tavalla.

Talous- ja rahapolitiikka

Konventti ei esitä toimivallanjaon muuttamista talous- ja rahapolitiikan osalta, vaan nykyinen perusrakenne, jossa talouspolitiikka kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan ja rahapolitiikka   unionin yksinomaiseen toimivaltaan, nähtiin myös tulevaisuuden kannalta perusteltuna. Sopimus selkeyttää toimivallan kannalta keskeisen periaatteen, jonka mukaisesti jäsenvaltiot yhteensovittavat talouspolitiikkaansa unionissa siten, että ne pitävät talouspolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana ja myötävaikuttavat tässä unionin tavoitteiden toteutumiseen. Valtioneuvosto ei pidä kannatettavana siirtymistä lainsäädäntömenettelyyn monenvälisen valvontamenettelyn yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamisessa. Asiasta tulisi säätää neuvoston hyväksymällä eurooppalailla Euroopan parlamenttia kuullen.

Lisäksi komission asemaa talouspolitiikkojen koordinaatiossa vahvistetaan antamalla sille oikeus antaa varoitus suoraan sellaiselle jäsenvaltiolle, jonka talouspolitiikka ei ole yhteisesti sovittujen yleislinjojen mukaista tai voi vaarantaa talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan. Julkisen talouden alijäämiä koskevassa menettelyssä komissio voi antaa ainoastaan jäsenvaltiolle osoitetun lausunnon. Samoin kuin liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn osalta jatkossa myös talouspolitiikkojen seurantaa koskevassa menettelyssä se jäsenvaltio, jota huomautus koskee, ei itse osallistu asiaa koskevaan päätöksentekoon neuvostossa.

Konventin esitys vahvistaa euroalueen ulkoista edustamista siten, että neuvosto voi komission aloitteesta ja EKP:a kuultuaan hyväksyä päätöksiä, joilla vahvistetaan yhteinen kanta EMU:n kannalta keskeisissä kysymyksissä kansainvälisiä rahoituslaitoksia tai konferensseja silmälläpitäen. Samoin neuvosto voi hyväksyä toimia, joilla varmistetaan euroalueen yhtenäinen edustautuminen kansainvälisissä rahoituslaitoksissa ja konferensseissa. Näissä tapauksissa päätöksentekoon osallistuvat vain euroalueeseen osallistuvat jäsenvaltiot. Valtioneuvosto tukee toimia unionin ja euromaiden ulkoisen edustamisen tehostamiseksi ja hyväksyy esityksen Ecofinissä tapahtuvan euroalueen ulkoista edustamista koskevan päätöksenteon siirtämisestä erilliselle vain euromaista koostuvalle neuvostolle.

Konventti esittää lisäksi euroryhmän aseman kirjaamista perustuslailliseen sopimukseen liitettävään pöytäkirjaan. Siinä todetaan euroryhmän epävirallinen luonne ja annetaan ryhmälle mahdollisuus valita yksinkertaisella enemmistöllä itselleen puheenjohtaja 2,5 vuoden toimikaudeksi. Valtioneuvosto katsoo, että euromaiden ministerien, komission ja EKP:n epävirallisille keskusteluille on oltava mahdollisuus ja sopiva foorumi jatkossakin. Euroryhmän epävirallisen aseman vuoksi sitä ei kuitenkaan tulisi kirjata sopimukseen. Valtioneuvosto ei myöskään tue pidempiaikaisen puheenjohtajan nimittämistä euroryhmälle.

Konventin esitykseen sisältyvä euroryhmää koskeva pöytäkirja tavallaan kodifioi euroryhmän aseman muttei virallista sitä. Esityksellä pidempiaikaisesta omasta puheenjohtajasta haetaan selkeästi vahvempaa asemaa euroryhmälle. Samanaikaisesti konventti esittää euroalueen yhteisen ulkoisen edustautumisen varmistamiseksi päätöksenteon siirtämistä Ecofinissä vain euromaista koostuvalle neuvostolle.

Valiokunta on aiemmassa lausunnossaan   (SuVL 4/2002 vp) todennut, että euroryhmästä on neljän toimintavuotensa kuluessa muodostunut tärkeä foorumi luottamuksellisille keskusteluille euroaluetta koskevista ajankohtaisista kysymyksistä. Valiokunnan saamien tietojen mukaan euroryhmä ei ole keskustellut pelkästään yhteisestä rahasta johtuvista, yhteistä etua koskevista erityiskysymyksistä, vaan siitä on tosiasiassa kehittynyt myös yhteisötason yleistä talouspolitiikkaa käsittelevä keskustelufoorumi. Ryhmään on eri yhteyksissä tuotu muitakin kuin yhteiseen rahaan suoraan liittyviä asioita, ja siellä on myös käsitelty etukäteen Ecofin-neuvostolle kuuluvia asioita. Siinä tapauksessa, että keskusteluja muistakin kuin yhteiseen rahaan suoraan liittyvistä kysymyksistä pidetään tarpeellisina, tulee harkita euroryhmän oikeudellisen aseman virallistamista ja sen toimivallan määrittelemistä.

Valiokunta ei ole aiemmassa lausunnossaankaan yhtynyt näkemykseen, että normaali EU-koordinaatio ei ole tarpeellista euroryhmän kokousten valmistelussa, koska kyseessä ei ole virallinen EU-elin vaan epävirallinen keskustelufoorumi. Valiokunnan käsityksen mukaan tässä suhteessa ei ole olennaista euroryhmän oikeudellinen muoto vaan sen tosiasiallisen toiminnan sisältö ja merkitys.

Valiokunta katsoo, että eduskunnalla tulisi olla todellinen mahdollisuus ottaa kantaa olennaisiin talouspoliittisiin kysymyksiin jo niiden valmisteluvaiheessa eikä vasta sitten, kun asiat on tosiasiallisesti sovittu. Lähtökohtana tulee olla mahdollisimman suuri avoimuus ilman, että rehelliselle ja suoralle keskustelulle välttämätön luottamuksellisuus menetetään. Avoimuutta tulee tällöin tarkastella asia- ja tapauskohtaisesti, ei niputtaa kaikkea euroryhmän toimintaa yhteen ja pitää kaikkea ei-julkisena.

Valiokunta ei voi hyväksyä konventin esitystä tosiasiallisen toimivallan siirtymisestä EU:n viralliselta instituutiolta epäviralliselle, ei-yhteisölliselle, hallitustenväliselle elimelle, jonka mandaattia ei ole oikeudellisesti säännelty ja jota eivät myöskään koske normaalin EU-työskentelyn koordinointimenettelyt ja avoimuussäännökset. Valiokunta pitäisi euroryhmän virallistamista parempana vaihtoehtona, jolloin voitaisiin taata normaalin EU-työskentelyn koordinointimenettelyt ja avoimuussäännökset niin EU:ssa kuin kansallisessakin valmistelussa.

Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus

Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus kuuluu konventin esityksen toimivaltaluokittelussa jaettuun toimivaltaan. Merkittävämpänä uudistuksena on alueellisen yhteenkuuluvuuden lisääminen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lisäksi rakennerahastojen tavoitteisiin. Lisäksi rakennerahastojen tehtävien määrittelyssä siirrytään tavalliseen lainsäädäntömenettelyyn, vuoteen 2007 asti ministerineuvosto tekee päätöksensä yksimielisesti.

Suomen edustajat konventissa esittivät, että Suomen ja Ruotsin erittäin harvaan asuttujen alueiden erityisasema turvattaisiin perustuslaillisessa sopimuksessa. Tämä voitaisiin toteuttaa lisäämällä oma oikeusperusta sopimuksen III osaan. Erityisaseman tunnustamisen tulisi koskea ainoastaan valtiontukia ja rakennerahastoja. Pohjoisten erittäin harvaan asuttujen alueiden erityisongelmat ovat pysyviä ja niiden tunnustaminen perustuslaillisessa sopimuksessa on tarpeen. Tilapäiset erityisratkaisut eivät turvaa riittävällä tavalla näiden alueiden asemaa.

Lisäksi Suomen edustajat esittivät, että artikloihin kirjattaisiin kolmansien maiden kanssa tehtävää rajayhteistyötä koskeva uusi oikeusperusta.

Valiokunta tukee valtioneuvoston näkemystä siitä, että perustuslakisopimukseen tulee sisällyttää määräys, jolla tunnustetaan pohjoisten erittäin harvaan asuttujen alueiden pysyvä erityisasema ja mahdollistetaan näiden alueiden kehittäminen tulevaisuudessakin erityisesti valtiontukien ja rakennerahastojen kautta. Perustuslailliseen sopimukseen olisi myös sisällytettävä määräys kolmansien maiden kanssa tehtävää rajayhteistyötä koskevasta oikeusperustasta.

Maatalous ja kalastus

Yhteinen maatalous- ja kalastuspolitiikka (III-121—128 artikla) kuuluu toimivaltaluokittelussa jaettuun toimivaltaan. Maatalous- ja kalastuspolitiikan tavoitteita ei ole uudistettu. Euroopan parlamentin mahdollisuuksia vaikuttaa maatalous- ja kalastuspolitiikkaan on lisätty siirtymällä useissa kysymyksissä tavalliseen lainsäädäntömenettelyyn. Valtioneuvosto pitää ehdotusta yhteisen maatalous- ja kalastuspolitiikan päätöksentekomenettelystä oikeansuuntaisena. Se laajentaa Euroopan parlamentin vaikutusmahdollisuuksia, mutta ottaa huomioon sen, että päätökset hallinnollisista hinnoista, tuista, tuotantokiintiöistä sekä kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta ja jakamisesta eivät luonteensa puolesta sovellu tavallisessa lainsäädäntömenettelyssä ratkaistaviksi.

Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että maatalous- ja kalastuspolitiikkaa koskevia määräyksiä tulisi hallitustenvälisessä konferenssissa tarkentaa siten, että kaikki tuottajien asemaa, heille maksettavia tukia, tuotannon sääntelyä, maaseudun kehittämistä ja huomattavia budjettivaroja sitovat päätökset jäisivät ministerineuvoston päätettäviksi. Näiltäkin osin Euroopan parlamenttia kuultaisiin päätöksenteon yhteydessä.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan.

Muita sopimukseen Euroopan perustuslaista liittyviä kysymyksiä

Konventtimenetelmä

Konventin esityksen mukaisesti konventtimenetelmää käytettäisiin jatkossakin perustamissopimuksen muutosten valmistelussa. Esityksen mukaan Eurooppa-neuvoston päätettyä hallitustenvälisen konferenssin järjestämisestä kutsuu Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja koolle jäsenvaltioiden kansallisten parlamenttien ja valtion- ja hallitusten päämiesten, Euroopan parlamentin sekä komission edustajista koostuvan konventin.

Mikäli kyse on kuitenkin vain vähäisistä muutoksista perustuslailliseen sopimukseen, voi Eurooppa-neuvosto yksinkertaisella enemmistöllä ja Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon saatuaan päättää olla kutsumatta konventtia koolle. Tällöin Eurooppa-neuvoston on määriteltävä hallitustenvälisen konferenssin toimintaehdot. Konventti käsittelee esitykset perustuslaillisen sopimuksen muuttamiseksi ja hyväksyy konsensuksella hallitustenväliselle konferenssille annettavan suosituksen. Hallitustenvälisen konferenssin suvereeni asema perustuslailliseen sopimukseen tehtävien muutosten hyväksyjänä säilyy ennallaan.

Valtioneuvosto on valmis hyväksymään, että konventtimenetelmää jatkossakin sovelletaan perustuslaillisen sopimuksen muuttamiseen valmistauduttaessa. Päätös menetelmän soveltamisesta on kuitenkin tehtävä tapauskohtaisesti, eikä sitä saa ehdollistaa Euroopan parlamentin puoltavalle lausunnolle.

Valiokunta arvioi konventtimenetelmää lausunnossaan (SuVL 1/2003 vp). Kahden valmistelukunnan työstä saatujen kokemusten perusteella voidaan todeta, että konventtimenetelmä on hyödyllinen. Konventin julkisuus ja läpinäkyvyys ovat säilyttämisen arvoisia piirteitä, mutta tulevaisuuskonventin työn käytännön järjestelyt kyseenalaistivat myös nämä periaatteet.

Laekenin Eurooppa-neuvoston alkuperäinen ajatus konventista uudenlaisena valmistelumuotona, jolla olisi kyky löytää kokonaan uusia ratkaisuja, liittyi pitkälti konventin ja sen jäsenten riippumattomuuteen. Tämä riippumattomuus liittää konventtimenetelmään myös kansanvaltaista oikeutusta koskevan ongelman: konventin jäsenten edustavuus sekä heidän poliittinen vastuunsa heidän muodollisesti edustamalleen valtiolle tai toimielimelle ovat riittävät valmistelevalle mutta eivät ratkaisuja tekevälle elimelle. Konventtiedustajien riippumattomuus merkitsee, että konventin tulokset on jatkossakin alistettava demokraattisesti vastuunalaisen elimen eli hallitustenvälisen konferenssin arvioitavaksi. Ajatus siitä tulee esille myös konventin esityksessä, jonka mukaan konventti jatkossakin vain valmistelisi sopimusmuutoksia, jotka hyväksyttäisiin lopullisesti hallitustenvälisessä konferenssissa.

Suomen kehittyneestä EU:n asioiden parlamentaarisen ohjauksen järjestelmästä johtuen konventin työn yhteys kansalaisten vaaleissa ilmaisemaan tahtoon on heikompi kuin perinteisen hallitustenvälisen konferenssin. Tästä seuraa, että eduskunnan on vaikea hyväksyä konventtimenetelmää muuna kuin hyödyllisenä valmisteluprosessina.

Valiokunta pitää konventtimenetelmää kannatettavana, mutta työn organisointiin, konventin kokoonpanoon ja erityisesti sen johdon tasapuolisuuteen tulee jatkossa kiinnittää enemmän huomiota. Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että päätös menetelmän soveltamisesta on kuitenkin tehtävä tapauskohtaisesti eikä sitä saa ehdollistaa Euroopan parlamentin puoltavalle lausunnolle.

Symbolit

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen kysymykseen, että konventti viimeisessä istunnossaan päätti lisätä unionin symbolit perustuslakisopimukseen. Valiokunnalla ei sinänsä ole mitään unionin symboleita vastaan, mutta pitää niiden sisällyttämistä sopimukseen kyseenalaisena. Suomessa omaksutun käytännön mukaisesti kansallisia symboleita ei sisällytetty kolme vuotta sitten voimaan tulleeseen perustuslakiimme. Symbolien epäloogisuuden puolesta puhuu myös se, että esitetty määräys luettelee euron unionin rahaksi. Jos arvioimme, että uusi sopimus astuisi voimaan vuonna 2006 tai 2007, lukuisat jäsenvaltiot kuuluisivat edelleen euroalueen ulkopuolelle, jolloin ei voida tosiasiallisesti sanoa, että unionilla olisi käytössään yhteinen raha.