Motivering

Tryggad grundläggande försörjning

Allmänt.

Ersättningarna och förmånerna enligt sjukförsäkringslagen är med beaktande av 19 § 2 mom. i grundlagen betydelsefulla i konstitutionellt hänseende. Enligt det momentet ska var och en genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad bl.a. vid sjukdom, arbetslöshet och barnafödsel. Genom denna bestämmelse åläggs lagstiftaren att garantera alla som behöver tryggad grundläggande försörjning subjektiv rätt till lagstadgad trygghet som det allmänna ska ordna. Denna trygghet är förknippad till vissa sociala risksituationer och de bestämmelser om stödvillkor, behovsprövning och förfaranden som utfärdas genom lag (GrUB 25/1994 rd, s. 10/II, RP 309/1993 rd, 74).

Den grundläggande försörjning som tryggas i grundlagens 19 § 2 mom. innebär en mer långtgående trygghet än rätten enligt 1 mom. till oundgänglig försörjning och omsorg — systemet med tryggad grundläggande försörjning kan således inte utgöras av den trygghet som i sista hand följer av 1 mom. (RP 309/1993 rd, s. 74/I, GrUB 25/1994 rd, s. 11/I). Då man bedömer om den grundläggande försörjningen är tillräcklig är det enligt förarbetena till författningen av betydelse om personen i fråga — enligt en helhetsbedömning av de lagstadgade trygghetssystemen och dennes situation — har förutsättningar att försörja sig oberoende av att de normala försörjningsmöjligheterna har försvagats på grund av en sådan omständighet som nämns i bestämmelsen (RP 309/1993 rd, s. 75). Bestämmelsen i grundlagen kräver att trygghetssystemet ska vara så pass omfattande att inga grupper blir lidande och hamnar utanför systemet (RP 309/1993 rd, s. 75/I).

Trygghetssystemet enligt sjukförsäkringslagen innebär också fullgörande av den skyldighet som det allmänna enligt 19 § 3 mom. i grundlagen har att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster, främja befolkningens hälsa och stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Förmånerna och ersättningarna enligt sjukförsäkringslagen är dessutom viktiga med avseende på artikel 12 i den reviderade europeiska sociala stadgan, som gäller rätten till social trygghet.

Syftet med den nya sjukförsäkringslagen är inte att göra betydande ändringar i villkoren för ersättningar och förmåner enligt den gällande sjukförsäkringslagen eller att på annat sätt ändra grundvalarna för det nuvarande trygghetssystemet. Översynen går framför allt ut på att göra de gällande bestämmelserna mer överskådliga och att bestämmelserna ska ligga på den författningsnivå som grundlagen kräver. Således kan den betecknas som huvudsakligen lagstiftningsteknisk, och den föreslagna regleringen måste därför till största delen anses vara adekvat med avseende på 19 § i grundlagen. Detta följer också av att grundlagsutskottet medverkat till tidigare delreformer av trygghetssystemet enligt sjukförsäkringslagen (se t.ex. GrUU 15/1995 rd och GrUU 40/2001 rd).

Minimibeloppet av dagpenningsförmånen.

Enligt 11 kap. 7 § i lagförslaget i den kompletterande propositionen ska sjuk- och föräldrapenningen samt specialvårdspenningen vara minst 15,20 euro per vardag i stället för nuvarande 11,45 euro. Förslaget innebär en förbättring för dem som får dagpenning och tillgodoser i detta avseende kravet på grundläggande försörjning i 19 § 2 mom. i grundlagen.

Självrisktid.

Enligt 8 kap. 7 § 3 mom. betalas sjukdagpenningens minimibelopp när arbetsoförmågan till följd av sjukdom har varat i minst 55 dagar. En lika lång självrisktid föreskrivs också i 8 kap. 3 §.

Bestämmelserna om självrisktid anknyter till utskottets redan uttalade uppfattning att situationen för långvarigt sjuka, som inte har förvärvsinkomster eller som har låga inkomster, kan jämställas med situationen för marginalgrupper och att de inom en skälig tid efter insjuknandet bör omfattas av förmånssystemet (GrUU 15/1995 rd, s. 3/II, och GrUU 40/2001 rd, s. 2/II).

Utskottet har ansett att självrisktiden på 55 dagar för sjukdagpenningen inte bereder några problem med tanke på 19 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 40/2001 rd, s. 2/II). Ett centralt motiv för utskottets bedömning var att de berörda inte behöver vänta lika länge på att omfattas av förmånen om systemet med behovsprövning ersätts med en lägsta dagpenning. Det allmännas skyldighet att enligt 22 § i grundlagen se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses talar för att den föreslagna självrisktiden på 55 dagar ska förkortas ytterligare. Detsamma gäller artikel 12.3 i de reviderade europeiska sociala stadgan, enligt vilken parterna åtar sig att sträva efter att fortlöpande förbättra det sociala trygghetssystemet.

Sjukdagpenning efter maximitiden.

Den försäkrade har efter det att maximitiden på 300 vardagar har gått ut med stöd av 8 kap. 9 § 1 mom. rätt till sjukdagpenning på nytt på grund av samma sjukdom först när han eller hon har varit arbetsför i tolv månader utan avbrott. Den tid som en person har haft rätt till en förmån enligt 3 kap. 3 § 3 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa jämställs i 9 § 2 mom. med tiden för arbetsförhet.

Grundlagsutskottet har redan tidigare ansett detta vara en lämplig lagstiftningslösning när det gäller att hindra att någon blir lidande i strid med grundlagen (GrUU 46/2002 rd, s. 2—3). Utskottet vill ändå med eftertryck betona att sjukförsäkringslagen och lagen om utkomstskydd för arbetslösa i praktiken måste tillämpas så att den grundläggande försörjningen garanteras också när någon befinner sig i ett mellanskede mellan två förmånssystem. Utskottet anser att social- och hälsovårdsutskottet under den fortsatta beredningen av ärendet måste bedöma om bestämmelserna om ersättning vid arbetslöshet är ett ändamålsenligt sätt att se till att de försäkrades rättigheter tillgodoses under långvarig sjukdom.

Föräldradagpenning.

En förutsättning för rättten till föräldradagpenning är enligt 9 kap. 1 § 1 mom. att den försäkrade har varit bosatt i Finland minst 180 dagar omedelbart före den beräknade tidpunkten för barnets födelse eller före placering av ett adoptivbarn hos den försäkrade.

Grundlagsutskottet har redan tidigare noterat att ju mer den internationella rörligheten ökar, desto oftare leder detta villkor till att inte bara invandrare utan också finska medborgare som vistas utomands förvägras dessa förmåner (GrUU 4/2002 rd, s. 4/II). Därför är det viktigt att man i enlighet med vad regeringen föreslagit jämställer den tid som den försäkrade bor i en annan EU-medlemsstat eller en annan stat tilllämpar gemenskapslagstiftningen med boende i Finland. Utskottet anser sig ändå behöva upprepa att det med tanke på 19 § 2 mom. i grundlagen är på sin plats att utreda om inte detta villkor i sjukförsäkringslagen bör ändras åtminstone i de fall att en i Finland permanent bosatt familj eller person tillfälligt har vistats utomlands före barnets födelse (GrUU 4/2002 rd, s. 4/II).

Delegering av lagstiftningsmakt

Allmänt.

Det huvudsakliga syftet med översynen är att regleringen ska läggas på lagnivå och att normgivningsbemyndigandet avseende författningar på lägre nivå ska motsvara kraven i grundlagen. Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen kan statsrådet och ministerierna utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Genom lag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag. Grundlagsutskottet har av hävd krävt att bestämmelser om bemyndigande genom lag ska vara exakta och noggrant avgränsade (t.ex. GrUU 1/2004 rd, s. 2/I).

Enligt grundlagens 80 § 2 mom. kan även andra myndigheter än de som avses i 1 mom. genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande ska vara exakt avgränsat.

Grundlagsutskottet har vid upprepade tillfällen betonat att 80 § i grundlagen direkt inskränker tolkningen av bemyndigandebestämmelserna och innehållet i de bestämmelser som utfärdas med stöd av bemyndigandena. Genom förordning eller myndighetsföreskrifter kan det således inte meddelas allmänna rättsregler i frågor som hör till området för lag (t.ex. GrUU 2/2004 rd, s. 2/I).

Även grundlagens 19 § 2 mom. har betydelse när det gäller kraven på regleringsnivå. Enligt det ska var och en genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad i de situationer som nämns i momentet. En reglering på lagnivå förutsätter också den av grundlagsutskottet i praktiken ofta upprepade ståndpunkten enligt vilken omständigheter av betydelse för utövningen av grundläggande fri- och rättigheter ska regleras genom lag (t.ex. GrUU 55/2002 rd, s. 2/I).

Statsrådets normgivningsbemyndigande.

Enligt 5 kap. 5 § 2 mom. i förslaget utfärdas bestämmelser om läkemedel och sjukdomar för vilka ersättning utgår på särskilda grunder genom förordning av statsrådet. Grundläggande bestämmelser om begränsning av denna prövningsrätt finns i 1 mom. I momentet används det synnerligen vaga uttrycket "allvarlig sjukdom". Vaga är också uttrycken "svår och långvarig sjukdom" i 5 kap. 6 § 1 och 3 mom. och "svår sjukdom" i 5 kap. 7 § 1 mom. Dessa bestämmelser gäller ersättningsvillkoren när det gäller läkemedel som omfattas av specialersättning och kliniska näringspreparat.

Villkoren för läkemedelsersättning är viktiga med avseende på individens rättigheter. Således måste lagbestämmelserna vara exakta. Däremot är det onödigt och omotiverat att införa detaljerade sjukdoms- och läkemedelsförteckningar i lagen. Normgivningsbemyndigandena ska enligt utskottet ses som hänvisningar till medicinska grunder och till sjukdomar som på dessa grunder kan bedömas vara allvarliga eller svåra. I ett dylikt sammanhang är bemyndigandena inget problem med avseende på grundlagen, menar utskottet, när man dessutom beaktar sjukdoms- och läkemedelsmångfalden. Det är ändå motiverat att komplettera bestämmelserna med hänvisningar till medicinska grunder. Dessutom måste bemyndigandena formuleras så att de avser mer detaljerade bestämmelser än lagbestämmelser.

Samma synpunkter gäller 10 kap. 2 § 4 mom., enligt vilket vad som ska anses som svår sjukdom och svårt handikapp bestäms genom förordning av statsrådet. Ordalydelsen låter förstå att det finns obegränsade möjligheter att genom förordning definiera innehållet i de begrepp som används i lagen. Syftet torde ändå vara att bemyndiga statsrådet att på medicinska grunder utfärda närmare bestämmelser om svårbedömda sjukdomar och handikapp. Bemyndigandet bör preciseras i enlighet därmed — detta gäller också 11 kap. 2 § 5 mom.

Enligt 15 kap. 16 § 1 mom. i lagförslaget ska det vara möjligt att genom förordning föreskriva om sådana undantag från bestämmelserna i denna lag som föranleds av ett ömsesidigt avtal med en främmande stat. Förslaget är problematiskt eftersom den gör det möjligt att genom förordning avvika från alla bestämmelser i sjukförsäkringslagen (GrUU 20/2004 rd, s. 4/I) om undantaget bygger på ett ömsesidigt avtal. Bemyndigandet är problematiskt också med tanke på 94 och 95 § i grundlagen när det gäller godkännandet och ikraftträdandet av internationella förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Avtalsbestämmelser som avviker från bestämmelser i lag hör tvivelsutan till området för lagstiftningen (GrUU 11/2000 rd, s. 2/II), och därför kräver ett sådant avtal riksdagens godkännande. Dessutom måste de bestämmelser i avtalet som omfattas av området för lagstiftningen sättas i kraft genom lag. Detta innebär att ett bemyndigande som gäller hela sjukförsäkringslagen och ger obegränsad rätt till undantag står i strid med grundlagen. Bemyndigandet måste således utgå från förslaget, om det ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Närmare bestämmelser om prövningsnämnden ska enligt förslagets 17 kap. 7 § 6 mom. utfärdas genom förordning. Prövningsnämnden är den typ av besvärsinstans som det enligt principen i 98 § 3 mom. i grundlagen ska föreskrivas om genom lag. Dessutom måste nämndernas verksamhet uppfylla garantierna för en rättvis rättegång i enlighet med 21 § 2 mom i grundlagen (t.ex. GrUU 25/2004 rd, s. 2/I). Det som enligt utskottet måste regleras i lag är bl.a. besvärsinstansens möjligheter att arbeta sektionsvis och beslutförheten i den sektion som behandlar överklaganden (GrUU 15/2002 rd, s. 4/I). Det framgår av lagförslagets 17 kap. 7 § 4 mom. att nämnden kan arbeta i sektioner och att en sektion är beslutför med fyra ledamöter. Lagförslaget saknar emellertid bestämmelser om andra möjliga sammansättningar när nämnden avgör ärenden och dessa sammansättningars beslutförhet. Vidare saknas en bestämmelse om ordföranden i en beslutför sektion. Det går på grund av grundlagens 21 § 2 mom. inte att stadga om dylika omständigheter genom förordning, eftersom de påverkar möjligheten till en rättvis rättegång. Bestämmelser om sådana omständigheter måste således finnas i lag. Regleringen måste kompletteras med sådana bestämmelser om man vill behandla förslaget i vanligt lagstifntingsordning.

Statsrådets förordning om läkemedelstaxa nämns i lagförslagets 5 kap. 9 § 1 och 2 mom. Detta är inte motiverat med tanke på författningshierarkin (GrUU 39/2002 rd, 2/II), och därför bör omnämnadet utgå. Samma anmärkning gäller 4 kap. 6 § 2 mom. I sista meningen i 5 kap. 9 § 4 mom. används uttrycket "tillämpningen av inköpstillfälle", vilket är språkligt misslyckat. Slutligen nämns inte vem som ska utfärda förordning i 15 kap. 16 § 2 mom. (GrUU 14/2000 rd, s. 4/II).

Normgivningsbemyndigande avseende ministerierna.

Enligt lagförslagets 3 kap. 6 § 1 mom. utfärdas bestämmelser om grunderna och maximibeloppen för ersättningstaxorna för läkar- och tandläkararvoden samt undersökning och vård samt grunderna för de allmänna taxorna och specialtaxorna för läkar- och tandläkararvoden genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet. Enligt 2 mom. ska föreskrifterna om grunderna för taxorna beakta undersöknings- och vårdåtgärdernas art samt det arbete de förutsätter och de kostnader de medför.

Grunderna och maximibeloppen för ersättningstaxorna har stor betydelse för den ersättning den försäkrade får. Därför är det problematiskt att bemyndigandet är helt öppet i sak. Användningen av bemyndigandet regleras endast vagt av bestämmelsen i 2 mom. om vad som ska beaktas "när det föreskrivs om grunderna" för taxorna. Enligt utskottets mening begränsar en sådan bestämmelse inte förordningsutfärdarens behörighet på ett i konstitutionellt hänseende korrekt och adekvat sätt (GrUU 27/2004 rd, s. 3/II). Därför måste användningen av bemyndigandet begränsas genom klarare bestämmelser i lag, om man i detta avseende vill behandla lagen i vanligt lagstiftningsordning.

Utskottet noterar dessutom att förslaget innebär att bestämmelser om sådant som är viktigt för den försäkrade enligt förslaget kommer att utfärdas genom förordning av ministeriet och inte av statsrådet. Med tanke på hur ospecificerat bemyndigandet är rimmar detta dåligt med tanken i grundlagens 80 § 1 mom. att ministerierna närmast kan bemyndigas att utfärda förordningar om frågor av teknisk natur och frågor som har ringa samhällelig eller politisk betydelse (RP 1/1998 rd, s. 133/I och GrUU 27/2004 rd, s. 3).

Enligt 4 kap. 8 § 2 mom. i det kompletterande förslaget fastställs de ersättningstaxor som används som grund för ersättning för användning av taxi och sjuktransportfordon genom förordning av kommunikationsministeriet i enlighet med lagen om tillståndspliktig persontrafik på väg. Bestämmelser om de taxor som används som grund för ersättning för användning av andra specialfordon utfärdas med stöd av 3 mom. genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet.

Bemyndigandena innehåller inte bestämmelser som skulle begränsa eller styra förordningsutfärdarens prövningsrätt. Detta kan ses som en brist, eftersom den försäkrade på grundval av 1 mom. vid användning av specialfordon har rätt till ersättning som högst får motsvara den fastställda taxan. Det går ändå att utifrån momentet sluta sig till att de faktiska kostnaderna utgör ett slags utgångspunkt för ersättning av resekostnaderna i dylika fall. Om man dessutom beaktar att det är en relativt teknisk åtgärd att fastställa ett fordons driftskostnader, är regleringen enligt utskottet i detta avseende inte ett problem ur grundlagssynvinkel. Det är ändå motiverat att även försöka komplettera denna reglering med bestämmelser som styr förordningsutfärdarens prövningsrätt när det gäller grunderna för fastställande av taxorna. Det bör nämligen framgå av bemyndigandena att de gäller närmare bestämmelser än lagbestämmelser.

Hänvisningen i 2 mom. ger ingen information om kopplingen mellan det föreslagna bemyndigandet och bemyndigandet i lagen om tillståndspliktig persontrafik på väg. Dessutom förefaller hänvisningen vara onödig sakligt sett. — I den finskspråkiga versionen av momentet används ordet "vahvistaa" om taxorna; detta för tankarna närmast till administrativa beslut i stället för författningar (GrUU 58/2002 rd, s. 2/II). Momentet bör i detta avseende formuleras om på finska.

Enligt lagförslagets 2 kap. 4 § 3 mom. ska bestämmelser om när vård som avses i 1 och 2 mom. i samma paragraf är institutionsvård och när institutionsvård är offentlig utfärdas genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet. Detta bemyndigande måste preciseras så att det som avses är närmare bestämmelser än lagbestämmelser. — Det är med tanke på kommunernas och Folkpensionsanstaltens konstitutionella särställning viktigt att i lag ange vad de förhandlings- och remissförfaranden som nämns i sista meningen i 2 kap. 4 § 3 mom. avser.

En försäkrad har enligt 5 kap. 1 § 2 mom. rätt att få ersättning även för sådana läkemedelspreparat som "nämns i social- och hälsovårdsministeriets förordning". Villkoret är att preparaten får säljas utan recept och att det har fastställts ett skäligt partipris för dem. Ordalydelsen pekar på att det skulle vara fråga om en förordning som kommer att utfärdas på grundval av en annan lag eller författning eller om en ministerieförordning som redan har utfärdats. Här krävs en klarare formulering, eftersom lagar inte ska innehålla hänvisningar till bestämmelser på lägre nivå.

Övrigt

Förmånstagarens anmälningsplikt.

Enligt 15 kap. 20 § 1 mom. ska en förmånstagare omedelbart underrätta Folkpensionsanstalten om det har skett sådana förändringar i hans eller hennes förhållanden som kan påverka rätten till en förmån eller minska förmånsbeloppet. Dessutom kan Folkpensionsanstalten med stöd av 3 mom. också bestämma att den försäkrade ska framlägga en utredning om förändringar i förhållandena.

Förslaget är så pass inexakt att det är problematiskt i ljuset av grundlagsutskottet tidigare praxis. Den försäkrades anmälningsplikt är mycket vagt formulerad (jfr "kan påverka" förmånen), och den förteckning över situationer som preciserar plikten är i sak helt öppen (se 4 punkten: "någon annan motsvarande förändring i förhållandena"). Dessutom gäller myndigheternas rätt att bestämma att den försäkrade ska framlägga en utredning samma omständigheter som den försäkrade ska anmäla till myndigheterna på eget initiativ. De oklarheter som en sådan överlappning av individens skyldigheter och myndighetsuppgifterna ger upphov till är inte acceptabla när det gäller bestämmelser med anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 15/2002 rd, s. 2—3, se 17 b § i lagen om pension för arbetstagare). Dessutom tryggar oklarheterna inte garantierna för god förvaltning. Dessa bestämmelser måstre således preciseras om lagförslaget i detta avseende ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Sjukförsäkringskortet.

Enligt 15 kap. 1 § i lagförslaget får även andra uppgifter som Folkpensionsanstalten bestämmer antecknas på sjukförsäkringskortet än de som nämns i den paragrafen. Denna vagt formulerade bestämmelse behöver med tanke på skyddet för privatliv och personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen (GrUU 72/2002 rd, s. 2) preciseras med angivelse av det syfte i vilket Folkpensionsanstalten får bestämma att uppgifter ska antecknas på kortet samt av vilka eller vilken typ av uppgifter detta får gälla.

Grundlagens 124 §.

Arbetsplatskassorna har enligt 16 kap. 1 § 1 mom. i förslaget rätt att bevilja sina medlemmar eller dem och deras familjemedlemmar ersättningar och förmåner enligt den lagen. Det är fråga om att anförtro andra än myndigheter offentliga förvaltningsuppgifter i den mening som avses i 124 § i grundlagen. I detta fall behövs det "för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna" på det sätt som avses i grundlagen, menar grundlagsutskottet.

Med tanke på de övriga villkoren i grundlagen är det relevant att det som den föreslagna sjukförsäkringslagen eller lagen om Folkpensionsanstalten föreskriver om Folkpensionsanstalten gäller arbetsplatskassorna på grundval av 16 kap. 1 § 1 mom. (se också 1 kap. 3 § 2 mom.). I övrigt tillämpas lagen om försäkringskassor på arbetsplatskassorna. Enligt utskottets tolkningspraxis innebär tryggande av kraven på rättssäkerhet och god förvaltning att de allmänna förvaltningslagarna (såsom förvaltningslagen, språklagen, samiska språklagen och lagen om offentlighet i myndigheters verksamhet) iakttas när ärenden behandlas och att de som handlägger ärenden handlar under tjänsteansvar (t.ex. GrUU 46/2002 rd, s. 9). Det måste under den fortsatta beredningen av ärendet utredas om dessa krav är uppfyllda. Om den berörda allmänna lagstiftningen inte i detta avseende leder till att de nämnda kraven uppfylls, måste bestämmelserna kompletteras för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Det kompletterande lagförslagets 20 kap. 5 § gäller samordning av resor. Det ser ut att vara fråga om service för insamling och förmedling av information som behövs för att ordna och genomföra resor. Vidare verkar verksamheten inte inbegripa beslutsfattande om de försäkrades resor. Om samordningen av resor förstås på detta sätt är det enligt utskottet inte fråga om en offentlig förvaltningsuppgift i den mening som avses i 124 § i grundlagen. Det är ändå skäl att formulera 5 § 1 mom. utan att använda uttrycket "centralen för samordning av resor", som refererar till en myndighet.

Vilken vård ersätts?

Utskottet noterar att en försäkrad inte har rätt till ersättning för exempelvis vård som ges av en munhygienist som är egenföretagare. Utskottet anser att regeringen bör bedöma om det är motiverat att hålla fast vid detta rättsliga läge, i synnerhet med tanke på de försäkrades intresse och kostnaderna för sjukförsäkringssystemet.