Allmän motivering

Allmänt

Strafflagen innehåller tre typer av bestämmelser om organiserad brottslighet. För det första är det en skärpningsgrund för straffet om gärningsmannen har begått brottet såsom medlem av en grupp som har organiserats för att begå allvarliga brott (6 kap. 5 § 2 punkten i strafflagen), vilket då påverkar valet av straffart och straffmätningen inom ramen för den föreskrivna straffskalan. För det andra beaktas organiserad brottslighet som kvalifikationsgrund för den grova gärningsformen av vissa brott. Och för det tredje innehåller strafflagen en särskild straffbestämmelse för deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet (17 kap. 1 a § i strafflagen). Till detta brott gör sig den skyldig som på något av de i paragrafen uppräknade sätten deltar i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet i vilken syftet är att begå ett eller flera av de avsedda allvarliga brotten. I rekvisitet ingår också att ett sådant brott eller ett straffbart försök till ett sådant brott begås.

Bestämmelserna om organiserad brottslighet har under de senaste fyrtio åren införts i olika sammanhang. Detta har lett till viss brist på enhetlighet i regleringen. Regeringen föreslår nu enhetligare bestämmelser för att göra regleringen mer lättfattlig och tillämpningen enklare. Bakom detta ligger regeringsprogrammet och statsrådets principbeslut av den 7 mars 2013 om en strategi för bekämpning av organiserad brottslighet.

Lagutskottet välkomnar enhetligare bestämmelser om organiserad brottslighet, eftersom det bidrar till tillämpningen och tillämpligheten. De gällande bestämmelserna har tillämpats relativt lite och därför är det viktigt att främja tillämpningen. Det framgår av propositionen att de grupper som har samband med organiserad brottslighet enligt polisens uppgifter har ökat i Finland under de senaste tio åren och att man uppskattar att det finns cirka 80 organiserade kriminella sammanslutningar med omkring 1 000 medlemmar i Finland (s. 19/I). Enligt strategin för bekämpning av organiserad brottslighet har den organiserade brottsligheten ökat enligt många mätkriterier (s. 7). De kriminella sammanslutningarnas verksamhet har under årens lopp också utvidgats till allt fler områden och blivit mer yrkesmässig, och dessutom bedrivs den ofta i nätverk. Sammanslutningarna försöker koppla ihop laglig och olaglig verksamhet (s. 7).

Sakkunniga som utskottet har hört bedömer tämligen allmänt att de föreslagna ändringarna i strafflagen inte kommer att underlätta tillämpningen. Dessutom har det ansetts att bestämmelserna borde att utformats så att de kan tillämpas i större utsträckning och mer djupgående.

Lagutskottet konstaterar att den straffrättsliga regleringen om organiserade kriminella grupper är en svår nöt att knäcka. Det är på sätt och viss fråga om bestämmelser om gruppbrottslighet, något som är synnerligen sällsynt i det straffrättsliga systemet. I allmänhet gäller straffbestämmelserna i strafflagen en gärningsman, och det faktum att flera personer kan delta i ett brott beaktas i bestämmelserna om medverkan till brott. Dessutom bör det noteras att regleringen måste vara sådan att den fullgör de ofta synnerligen oklara skyldigheter som följer av internationella förpliktelser och EU-åtaganden. Bestämmelserna om organiserade kriminella grupper berör dessutom bland annat mötes- och föreningsfriheten, vilket innebär att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna måste beaktas fullt ut när bestämmelserna tolkas.

Icke desto mindre är den oro som de sakkunniga ger uttryck för betydelsefull. Därför anser utskottet det vara nödvändigt att noga ge akt på hur reformen fungerar och vilka effekter den får och att, i förekommande fall, skyndsamt vidta ytterligare åtgärder mot organiserad brottslighet och för en effektivare fullföljd av straffansvaret. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande).

Strategin för bekämpning av organiserad brottslighet nämner utöver den aktuella reformen också omkring tjugo andra åtgärder inom olika förvaltningsområden i syfte att effektivisera kampen mot organiserad brottslighet i enlighet med regeringsprogrammet. Lagutskottet ställer sig bakom strategin och det förvaltningsövergripande samarbete den kräver. Utskottet har flera gånger under denna valperiod behandlat propositioner som sammanhänger med strategin. Bland dem kan nämnas kriminaliseringen av förberedelse till vissa grova brott (LaUB 8/2013 rd — RP 141/2012 rd), möjligheten att vittna anonymt (LaUB 19/2014 rd — RP 46/2014 rd), utvecklingen av vittnesskyddet (LaUU 15/2014 rd — RP 65/2014 rd) och revideringen av strafflagens bestämmelser om nätbrott (LaUB 29/2014 rd — RP 232/2014 rd). Det är viktigt att fortsätta med de åtgärder som nämns i strategin och följa deras genomförande och genomslag.

Definitionen av organiserad kriminell sammanslutning

Regeringen föreslår en definition av organiserad kriminell sammanslutning i 6 kap. 5 § 2 mom. i strafflagen, som de andra bestämmelserna i strafflagen om sådana sammanslutningar ska hänvisa till. Därmed kommer begreppet i fortsättningen att ha samma innehåll i de olika bestämmelserna.

Enligt den föreslagna definitionen ska en organiserad kriminell sammanslutning avse "en strukturerad sammanslutning, inrättad för en viss tid, bestående av minst tre personer, som handlar i samförstånd för att begå brott för vilka det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år, eller brott som avses i 11 kap. 10 § eller 15 kap. 9 §". En snarlik definition finns i specialbestämmelsen i den gällande 17 kap. 1 a § i strafflagen. Definitionen utgår nu ur den bestämmelsen. Det som ligger bakom den föreslagna och även den nuvarande definitionen är internationella förpliktelser och EU-åtaganden.

En organiserad kriminell sammanslutning definieras utifrån sammanslutningens tidsmässiga varaktighet, medlemmar och struktur. Det rör sig således om kriterier som kan verifieras mot externa faktorer. Definitionen inbegriper uttrycket "en sammanslutning som handlar i samförstånd". Regeringen går inte närmare in på vad som menas med "i samförstånd". Lagutskottet påpekar att begreppet beskrivs kort i förarbetena till den gällande definitionen med att en sammanslutning av personer som visserligen begår brott var för sig men utan att vara medvetna om varandras gärningar inte betraktas som en kriminell organisation (RP 183/1999 rd). Det kan inte förutsättas att varje gruppmedlem deltar i planeringen och genomförandet av varje enskilt brott.

Dessutom inbegriper definitionen uttrycket "för att begå brott". Det krävs således att uppsåtet med sammanslutningens handlande ska bevisas, och utskottet erfar att det finns begränsade möjligheter att få bevis på detta och att det som i praktiken kan visas upp som bevis främst är uppgifter om sammanslutningens tidigare brottslighet och de brott som undersöks i det enskilda fallet.

Utskottet påpekar att strafflagstiftningen innehåller ett betydande antal straffbestämmelser med uppsåtsrekvisit. Sett i detta perspektiv kan det inte anses vara exceptionellt att rekvisitet ingår i bestämmelserna om organiserade kriminella sammanslutningar. Uppsåtet att begå brott är också något som på ett väsentligt sätt kan anses karakterisera den organiserade brottsligheten. När man beaktar att regleringen bygger på internationella förpliktelser och EU-åtaganden är det också med avseende på det internationella samarbetet motiverat att begreppet organiserad kriminell sammanslutning förstås på samma sätt som i de förpliktelserna och åtagandena. Således har utskottet bestämt sig för att tillstyrka att uppsåtsrekvisitet ingår i definitionen på det sätt som regeringen föreslår. Men samtidigt kan det i enskilda fall vara svårt och mer krävande att bevisa syftet med en grupps gärningar än en individs handlande. Därför bör man i fortsättningen ge akt på hur definitionen fungerar och tillämpas, menar utskottet. Om det senare visar sig att den är svår att tillämpa — trots andra ändringar som nu också ska göras — finns det anledning att på nytt granska möjligheterna att utveckla regleringen.

För klarhets skull vill utskottet också understryka att det enda som är väsentligt med avseende på den föreslagna bestämmelsen är huruvida sammanslutningen handlar i samförstånd för att begå sådana brott som avses i definitionen. Det kan självfallet hända att sammanslutningen också har andra syften med sin verksamhet än att handla på det sätt som beskrivs i rekvisitet. Därmed saknar det med tanke på tillämpningen av bestämmelsen väsentlig betydelse om sammanslutningen också handlar med andra avsikter och om den har annan verksamhet.

Med tiden kan medlemmarna bytas ut och verksamhetsformerna förändras. Detta innebär att sammanslutningens karaktär inte särskilt ofta kan bestämmas slutgiltigt vid en viss tidpunkt.

Skärpningsgrund

Regeringen föreslår att 6 kap. 5 § 1 mom. 2 punkten i strafflagen ändras. Ändringen innebär att det i fortsättningen blir en skärpningsgrund att brottet begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet. Ändringen utvidgar det straffbara området i viss mån, eftersom brottet kan begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet oberoende av om den berörda personen ska anses höra till sammanslutningen eller inte. Utskottet har ingenting att invända mot detta.

Utskottet välkomnar också att skärpningsgrunden inte längre uttryckligen kräver att brottet begåtts "såsom medlem av en grupp som har organiserats för att begå allvarliga brott". I praktiken har det varit svårt att bevisa att en sammanslutning organiserats för detta syfte. Samtidigt måste det påpekas att det ersättande uttrycket — att brottet begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet — kräver tillämpning av definitionen på en organiserad kriminell sammanslutning, och såsom ovan sagts innehåller definitionen som villkor att sammanslutningen handlar i samförstånd för att begå sådana brott som avses i definitionen. Med andra ord förutsätter också den ersättande formuleringen tillämpning av kravet på uppsåt. Det faktum att kravet gäller sammanslutningens handlande och inte det ursprungliga syftet med att sammanslutningen organiserades kan dock bedömas lindra bevisningsproblemet i viss utsträckning.

I definitionen kopplas en organiserad kriminell sammanslutning till brott för vilka det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år och brott som avses i 11 kap. 10 § eller 15 kap. 9 § i strafflagen. Något sådant kriterium anges däremot inte i skärpningsgrunden i fråga om enskilda brott som begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet. Därför vill utskottet understryka att också andra brott än de som avses i definitionen kan beaktas i tillämpningen av uttrycket "som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet" i skärpningsgrunden. Det framgår också av propositionsmotiven att tillämpningen av skärpningsgrunden inte allmänt har begränsats till enbart de brott som avses i definitionen (s. 30/II).

Regeringen går i motiveringen närmare in på var det innebär att begå brott "som ett led" i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet. Enligt propositionen inbegriper uttrycket att brottet ska anses ha godkänts av sammanslutningen, att det har begåtts på sammanslutningens vägnar, till förmån för sammanslutningen eller i dess namn och att det passar in i sammanslutningens verksamhet som helhet (s. 29/I). Utfrågade sakkunniga har gjort den bedömningen att motiveringen i praktiken kommer att begränsa tillämpningen av skärpningsgrunden i betydande omfattning.

Enligt utskottet bygger de synpunkter i motiveringen som ska användas för tolkningen av det föreskrivna rekvisitet i stor utsträckning på tidigare förarbeten och rättspraxis i fråga om regelverket om organiserad brottslighet. Ser man till detta ter det sig naturligt att synpunkterna framförs i propositionsmotiven. Men det bör dock understrykas att man inte ska ställa alltför detaljerade och långtgående krav på synpunkterna. Exempelvis krävs det inte något uttryckligt uttalande eller någon bestämd form för att brottet ska kunna anses ha blivit godkänt av sammanslutningen, utan det rör sig om en helhetsbedömning i det enskilda fallet utifrån omständigheterna (s. 29/I). Man ska inte heller ställa alltför detaljerade krav i fråga om att brottet ska utgöra ett led i sammanslutningens verksamhet som helhet. Det är klart att de brott som sammanslutningen enligt definitionen har för avsikt att begå naturligast hör till sammanslutningens kriminella verksamhet som helhet. Men den verksamheten kan också innefatta andra brott som den kriminella sammanslutningen begår och som klart tjänar sammanslutningens gemensamma syften. Skärpningsgrunden får dock inte tillämpas, om ett brott inte har något samband med sammanslutningens verksamhet som helhet (s. 30/II).

Sammantaget poängterar utskottet att frågan huruvida ett brott begåtts som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet på det sätt som avses i skärpningsgrunden ska bedömas samlat utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och den presenterade utredningen. Särskild stor betydelse ska då tillmätas objektivt verifierbara fakta.

Kvalifikationsgrunder för grova gärningsformer

En skärpningsgrund som beaktas i fråga om vissa grova gärningsformer är att brottet begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet. Dessutom finns det vissa grova gärningsformer som baseras på att gärningsmannen handlar som medlem i en grupp som organiserats särskilt för att begå de berörda brotten i stor omfattning. Regeringen föreslår nu smärre justeringar för att göra kvalifikationsgrunderna enhetligare.

Enligt kvalifikationsgrunden för grovt dopningsbrott, grovt narkotikabrott och grovt alkoholbrott ska det vara fråga om en kriminell grupp som organiserats särskilt för att begå sådana brott i stor omfattning eller skala. I synnerhet i fråga om grovt narkotikabrott talar den relativt stränga straffskalan för detta tilläggsrekvisit. Det innebär att straffbestämmelsen om berörda grova gärningsform inte blir tillämplig i de fall där den kriminella gruppen visserligen är organiserad men inte i syfte att begå brottet i fråga i stor omfattning. Däremot går det att via skärpningsgrunden beakta att brott begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet.

Deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet

Bestämmelserna om deltagande i en kriminell sammanslutnings verksamhet i 17 kap. 1 a § i strafflagen bygger på internationella förpliktelser och EU-åtaganden. Det rör sig om en exceptionell form av kriminalisering, eftersom vissa gärningar som innebär deltagande i en kriminell sammanslutnings verksamhet där görs straffbara på ett sätt som går utöver det straffrättsliga medverkansansvaret. Utöver smärre ändringar i bestämmelsen föreslår regeringen att definitionen av organiserad kriminell sammanslutning i 1 a § flyttas till 6 kap. 5 § i enlighet med vad som sägs ovan.

Förslaget innebär att straffbarhet för ett deltagandebrott också i fortsättningen kräver att det i sammanslutningens verksamhet begås ett huvudbrott, dvs. ett i strafflagens 6 kap. 5 § 2 mom. avsett brott som sammanslutningen har som mål att begå eller ett försök till ett sådant brott. Regeringen motiverar den föreslagna lösningen bland annat genom grundlagsutskottets ställningstagande (GrUU 10/2000 rd) när paragrafen antogs. Grundlagsutskottet ansåg att avgränsningen var viktig när man bedömer om kravet på exakthet uppfylls i den berörda regleringen, som sträcker sig utöver de inom straffrätten vedertagna medverkansbegreppen. Samma utskott fäste uppmärksamhet vid samma sak för inte så länge sedan i samband med en proposition om terroristbrott (RP 18/2014 rd — GrUU 26/2014 rd). Dessutom motiveras kravet med att bestämmelserna om organiserade kriminella sammanslutningar berör mötes- och föreningsfriheten och med att de deltagandegärningar som avses i bestämmelsen åtminstone delvis är tämligen sedvanlig verksamhet utanför den avsedda kontexten.

Däremot har det från sakkunnighåll framförts kritik mot att huvudbrottskravet kvarstår.

Lagutskottet slår fast att bestämmelsen om straff för deltagande har tillämpats ytterst sällan. Detta kan delvis bero på huvudbrottskravet. Något som också reducerar tillämpningen är att straffbestämmelsen är subsidiär och blir tillämplig bara när ett lika strängt eller strängare straff för gärningen inte föreskrivs på något annat ställe i lag.

Att straffbestämmelsen innehåller ett krav på att ett huvudbrott begås bygger i synnerhet på straffrättsliga principer. Det vore exceptionellt att slopa huvudbrottskravet i fråga om en deltagandegärning som innebär till och med mindre medverkan till brott än medhjälp när man beaktar att medverkan till brott annars alltid kräver att ett huvudbrott begås eller åtminstone ett straffbart försök till ett sådant görs. Samtidigt ingår inget sådant krav i fråga om terroristbrotten enligt 34 a kap. i strafflagen (4, 4 a, 4 b och 5 §), som till gärningssättet i stor utsträckning motsvarar gärningssätten enligt 17 kap. 1 a § i strafflagen. Det rör sig visserligen om skyldigheter som följer av internationella förpliktelser och EU-åtaganden. I detta avseende skiljer sig bestämmelserna om terrorism från bestämmelserna om organiserad brottslighet — enligt inhämtad utredning hindrar förpliktelserna och åtagandena i fråga om de senare nämligen inte nationella krav av denna typ.

Efter analys har utskottet kommit fram till att förorda den lösning som regeringen föreslår, vilket också betyder att huvudbrottskravet kvarstår. Utskottet menar ändå att det är angeläget att ge akt på hur regleringen fungerar och att vid behov senare granska om kravet ska kvarstå.

Kravet på att ett brott ska ha begåtts eller ett straffbart försök till ett brott ha gjorts kvarstår således till sina utgångspunkter i samma form som tidigare i 17 kap. 1 a § i strafflagen. Straffbestämmelsen går ut på att personen genom en medverkansgärning som nämns i 1 mom. deltar i sammanslutningens verksamhet, som siktar på att begå ett eller flera av de avsedda brotten. Deltagandet består således av deltagande i sådan verksamhet vars syfte är att begå ett eller flera brott, varvid det finns en koppling mellan medverkansgärningen och det eller de eftersträvade brotten. Det kan inte ställas alltför höga krav på att det eller de brott som verksamheten syftar till ska kunna specificeras. Deltagandet avser inte deltagande i att begå ett enskilt brott. Det bör ändå noteras att man inte behöver kunna påvisa något omedelbart samband mellan medverkansgärningen och det enskilda brott eller straffbara försök till ett sådant brott som begås i sammanslutningens verksamhet och som är en förutsättning för straffbarhet (s. 36/II). Medverkansgärningen är i princip alltid ett steg längre från själva brottet än medhjälp. Utskottet påpekar också att verbformen i straffbestämmelsen i enlighet med nuläget står i passiv, dvs. att brottet "begås". För att ett brott som i övrigt uppfyller förutsättningarna ska kunna komma i fråga krävs det att det begås som ett led i den berörda kriminella sammanslutningens verksamhet.

Ikraftträdande

Lagen avses enligt propositionen träda i kraft så snart som möjligt. Lagen har på det sätt som framgår av det nedanstående anpassats till de ändringar som föreslås i strafflagen genom RP 232/2014 rd. De träder i kraft den 4 september 2015. Det bör beaktas när det gäller den nu aktuella lagens ikraftträdande.