Perustelut

Yleistä

Nyt käsiteltävänä oleva valtioneuvoston U-kirjelmä (U 40/2011 vp) sisältää valtioneuvoston 51 keskeisintä neuvottelutavoitetta komission kesäkuussa 2011 hyväksymään rahoituskehyspakettiin. Lisäksi valtioneuvosto on tuonut eduskunnan käsiteltäväksi useita sektorikohtaisia esityksiä komission täydennettyä neuvottelupohjaa syksyn 2011 mittaan lukuisilla lainsäädäntöehdotuksilla.

Suuren valiokunnan lausunto keskittyy valtioneuvoston U-kirjelmään (U 40/2011 vp). Tämän lausunnon tarkoituksena on valtioneuvoston yleinen ohjeistaminen ennen varsinaisen neuvotteluprosessin käynnistymistä Tanskan puheenjohtajuuskaudella Euroopan unionin neuvostossa ja myös neuvoston ja Euroopan parlamentin välillä. Suuri valiokunta ja erikoisvaliokunnat tulevat jatkossa ottamaan erikseen kantaa rahoituskehysehdotuspaketin yksityiskohtiin ja sektorikohtaiseen lainsäädäntöön.

Neuvottelutavoitteiden johdonmukaisuus

Suuri valiokunta uudistaa aikaisemmat arvionsa siitä, että Suomen esittämien kantojen johdonmukaisuus läpi neuvotteluprosessin tulee olemaan edellytyksenä Suomen tavoitteiden saavuttamiselle (SuVL 13/2010 vp).

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan kaikkien keskeisten neuvotteluelementtien pitäisi olla pöydällä Tanskan puheenjohtajuuskauden alkaessa 1.1.2012. Tanskan tavoitteena on saattaa tekninen valmistelutyö mahdollisimman pitkälle rahoituskehysten kokonaisuuden ja rahoituskysymysten osalta ennen kesäkuussa 2012 järjestettävää Eurooppa-neuvostoa. Arviona on, että rahoituskehyksistä pyritään saavuttamaan yhteisymmärrys Euroopan parlamentin kanssa ennen vuoden 2012 loppua. Tämä merkitsee varsin intensiivisiä neuvotteluja läpi Tanskan puheenjohtajuuskauden. Tällöin tarvitaan sekä valtioneuvostolta että eduskunnalta val- miutta täsmentää Suomen kantoja varsin nopealla aikataululla neuvotteluiden etenemisen vaatimassa tahdissa, mieluiten riittävää etunojaa tarjoten. Samalla on varmistettava neuvottelutilanteen kokonaiskuvan hallinta.

Suuri valiokunta toteaa, että komission rahoituskehyksiin liittyvien lainsäädäntöesitysten käsittely hajaantuu valtioneuvostossa useisiin ministeriöihin ja eduskunnan erikoisvaliokuntiin. Myös käsittely neuvoston valmisteluelimissä ja neuvostoissa hajaantuu kahtaalle. Rahoituskehysten kokonaisuutta ja rahoituskysymyksiä tullaan käsittelemään neuvoston työjärjestyksen mukaisesti puheenjohtajan tukiryhmässä, Coreper II:ssa ja yleisten asioiden neuvostossa. Lisäksi komission antamien lainsäädäntöehdotusten, sisältöä tullaan käsittelemään asian sisällön mukaan määräytyvissä valmisteluelimissä ja neuvostokokoonpanoissa. Valiokunta katsoo, että näiden kahden prosessin limittäinen eteneminen, rahoitus- ja sisältökysymysten oikea identifiointi ja Suomen toiminnan johdonmukaisuuden varmistaminen ovat merkittäviä kysymyksiä.

Suuri valiokunta arvioi, että oman haasteensa kokonaiskuvan hahmottamisessa tuo koheesiopolitiikan ja yhteisen maatalouspolitiikan sisältökysymysten käsittely yhteispäätösmenttelyssä rinnakkain rahoituskehysneuvottelujen kanssa. Huomioitava on myös, että SEUT 312 artiklan mukaan rahoituskehysten voimaantulon edellytyksenä on jäsenvaltioiden yksimielisyyden lisäksi Euroopan parlamentin hyväksyntä. Tämä antaa Euroopan parlamentille strategisesti varsin vahvan neuvotteluaseman, vaikka Lissabonin sopimus ei muodollisesti anna parlamentille roolia osallistua rahoituskehysneuvotteluihin (SuVL 13/2010 vp).

Suuri valiokunta painottaa, etteivät Suomen kannat voi muodostua ainoastaan sektorikantojen summana, vaan valtioneuvostolla on oltava valmius tarkastella kokonaisuutta erityisesti rahoituskehyksen kokonaistason ja Suomen nettomaksuaseman näkökulmasta. Kokonaiskuvan hallinnan mahdollistamiseksi valiokunta edellyttää, että eduskunnalle annetaan oikea-aikaisesti perustuslain 96 ja 97 §:n mukaiset tiedot asian jatkokäsittelystä EU:n toimielimissä sektorikohtaisten esitysten lisäksi myös tästä laajemmasta, kokonaiskuvaa koskevasta näkökulmasta.

Keskeiset neuvottelukysymykset

Rahoituskehysten taso ja menorakenne. Suuri valiokunta katsoo, että Suomen valtiontalouden kannalta rahoituskehysneuvottelujen keskeisin asia on seuraavan rahoituskehyskauden menojen kokonaistaso. Valtioneuvoston tapaan valiokunta pitää keskeisenä sitä, ettei EU-budjetin kokonaistasoa merkittävästi kasvateta: neuvottelujen lopputuloksena tulee olla kurinalainen rahoituskehysten taso. Rahoituskehysten on heijastettava julkisen talouden vaikeaa tilannetta ja niitä vakauttamistoimia, joita jäsenvaltiot toteuttavat alijäämän ja velan saattamiseksi kestävämmälle uralle. Valiokunta katsoo lisäksi, että valtioneuvostolla tulee olla valmius menojen vähentämiseen painopistealueita lukuun ottamatta.

Suuri valiokunta arvioi, että maltillinen budjettikehys pakottaa tehostamaan ohjelmien toimeenpanoa ja karsimaan hallinnollisia menoja. Valiokunta kiinnittää huomiota komission ehdotukseen vähentää asteittain 5% toimielinten henkilöstöstä vuosina 2013—2018. Tämä on yksi mahdollisuus rajoittaa hallintomenojen kasvua, mitä valiokunta pitää välttämättömänä.

Suuri valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että komission ehdotus sisältää runsaasti muutoksia menorakenteeseen. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että osa muutoksista on monimutkaisia ja läpinäkyvyyttä vähentäviä. Tällaisia ovat erityisesti lukuisat esitykseen sisältyvät rahoituskehysten ulkopuoliset erityisrahoitusvälineet, joihin on tarkoitus kanavoida varsin suuria summia. Valiokunta pitää valtioneuvoston varsin varauksellista suhtautumista erityisrahoitusvälineisiin perusteltuna. Erityisrahoitusvälineitä kaavaillaan moniin hyviin tarkoituksiin, jotka periaatteessa voitaisiin kuitenkin kattaa myös normaalilla budjettimenettelyllä.

Suuri valiokunta toteaa, että yhtenäisyyden ja talousarvion totuudenmukaisuuden periaatteen mukaisesti tulisi pyrkiä siihen, että kaikki menot rahoitetaan EU:n rahoituskehyksen ja talousarvion sisältä. Erityisrahoitusvälineiden osalta riskinä on myös jäsenvaltioiden heikentyvä kontrolli. Valiokunta korostaa, että menorakenteen osalta ei tule päätyä ratkaisuihin, jotka hämärtävät rahoituksen käytön vastuusuhteita ja heikentävät läpinäkyvyyttä ja rahoituksen demokraattista oikeutusta.

Rahoituskehykset talouskasvun ja kilpailukyvyn tukena. Suuri valiokunta pitää selvänä, etteivät rahoituskehykset yksin ratkaise Euroopan kilpailukyvyn ongelmia tulevina vuosina. On kuitenkin välttämätöntä, että rahoituskehys luo omalta osaltaan nykyistä rahoituskehystä parempia edellytyksiä EU:n alueella kestävän kasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden vahvistamiseen. Niin ikään on tärkeä panostaa toimiin, joilla edistetään energia- ja ilmastotavoitteiden toteuttamista (SuVL 13/2010 vp).

Suuri valiokunta toteaa, että rahoituskehysehdotus vastaa kohtuullisen hyvin Eurooppa 2020 -strategian tavoitteita ja suuntaa myös rahoitusta enemmän EU-lisäarvoa tuottaviin kohteisiin. Valiokunta katsoo, että kilpailukykyä edistävillä toimilla, kuten koulutus-, tutkimus- ja innovaatiotoiminnan tukemisella, voidaan luoda tarvittavaa EU-lisäarvoa kansallisia toimia täydentämään. Rahoituskehysehdotuksen linjauksia budjetin painopisteistä voidaankin pitää oikeansuuntaisina. Myös sivistysvaliokunta ja tulevaisuusvaliokunta pitävät tärkeänä, että tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan osuutta lisätään. Rahoituksen jakamisessa tulee korostaa avointa kilpailua ja laatukriteereitä. Samalla on varmistettava kasvavien panostusten tuloksellisuus. On muistettava, että budjettimenojen käyttö voi parhaimmillaankin vain tukea politiikan toteuttamista. Olennaista kaikilla EU:n politiikkasektoreilla on se, että politiikan sisältö, sitä koskeva päätöksenteko ja valvonta ovat asianmukaisia (SuVL 7/2010 vp).

Yhteinen maatalouspolitiikka. Komission esitys perustuu periaatteeseen maataloustuotannon jatkumisesta ja ruokaturvan ylläpitämisestä kaikkialla EU:n alueella. Suuri valiokunta pitää tätä lähtökohtaa hyvänä pohjana jatkotyölle. Valiokunta pitää myös komission tavoitteita luonnonvarojen kestävästä käytöstä ja ilmastotoimenpiteistä sekä tasapainoisesta alueellisesta kehityksestä oikeansuuntaisina.

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan yhteisen maatalouspolitiikan osalta tärkeitä neuvottelukysymyksiä ovat komission I pilaria (suorat tuet ja markkinatoimet) koskevat esitykset tukierojen asteittaisesta tasaamisesta ja siirtymisestä kohti alueellista tasatukimallia. II pilarin (maaseudun kehittäminen) osalta komissio puolestaan esittää maaseudun kehittämiseen käytettävien varojen osittaista uudelleen jakamista jäsenvaltioiden välillä. Varojen yksityiskohtaisesta jaosta ei ole vielä selvyyttä. Muita keskeisiä neuvottelulinjoja ovat I ja II pilarien välinen painotus, tuotantosidonnaisten tukien maksamisen mahdollisuudet vuoden 2013 jälkeen ja ehdot maataloustukien viherryttämiseksi. On myös huomattava, että EU-tukien muutokset voivat heijastua Suomen kansallisiin tukiin. Suuri valiokunta katsoo maa- ja metsätalousvaliokunnan tavoin, että Suomen liittymissopimuksen 141 ja 142 artiklan mukaiset tuet tulee turvata myös rahoituskehyskaudella 2014—2020.

Suuri valiokunta toteaa, että yksi keskeisempiä kysymyksiä neuvotteluissa Suomen maatalouden kannalta on komission II pilaria koskevat esitykset. Valiokunta painottaa, että maaseudun kehittämisrahasto on Suomelle erittäin tärkeä ja sen osalta tavoitteeksi on asetettava se, että Suomen suhteellinen osuus pysyy vähintään ennallaan. Valiokunta katsoo, että tämä kanta on perusteltu maamme epäsuotuisten luonnonolosuhteiden, kilpailukykyisen ruokahuollon turvaamisen ja ruokaturvallisuuden vuoksi. On huomattava, että tällä hetkellä II pilarin tukien osuus on Suomessa moniin muihin EU-maihin verrattuna selvästi suurempi ja se koostuu valtaosin hehtaariperusteisesta ympäristötuesta ja luonnonhaittakorvauksesta (LFA). Maa- ja metsätalousvaliokunta pitääkin tärkeänä, että Suomelle tulevaa luonnonhaittakorvauksen hehtaarikohtaista määrää korotetaan siten, että se ottaa nykyistä paremmin huomioon maamme erityisolosuhteet ja niistä aiheutuvat vaikutukset tuotannon kannattavuuteen.

Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmän I pilarin tukia koskevia esityksiä suuri valiokunta pitää hyvänä lähtökohtana jatkotyölle. Asiantuntijakuulemisissa esitetyn arvion mukaan Suomen keskimääräinen tukitaso on lähellä EU:n keskiarvoa, joten suorien tukien tasaamisella jäsenvaltioiden välillä komission esittämällä tavalla ei ole Suomelle suurta merkitystä. Tuen tasaamisessa on otettava huomioon jäsenmaiden välillä olevat erot yleisessä kustannustasossa. Valiokunta pitää komission esitystä kuitenkin hyvänä avauksena kohti oikeudenmukaisempaa tukien jakautumista jäsenvaltioiden kesken. Ongelmattomaksi voidaan katsoa myös komission linjaukset siirtymisestä kohti alueellista tasatukimallia jäsenvaltioiden sisällä.

I pilaria koskevien komission esitysten osalta valiokunta toteaa lopuksi, että se suhtautuu valtioneuvoston tapaan alustavan myönteisesti ajatuksiin tilakohtaisesta suorien tukien katosta ja suorien tukien viherryttämisestä. Viherryttämisen osalta uutta byrokratiaa ei kuitenkaan pidä luoda tai hallinnollista taakkaa lisätä. Valiokunta ottaa asiaan yksityiskohtaisemmin kantaa käsitellessään valtioneuvoston selvitystä (E 87/2011 vp) yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisesta ja saatuaan tätä selvitystä täydentävän perustuslain 96 §:n mukaisen selvityksen.

Koheesiopolitiikka. Suuri valiokunta tukee alue- ja rakennepolitiikan jatkamista koko EU:n alueella. Rahoituksen painopisteen tulee olla köyhimmillä alueilla sekä vakavista ja pysyvistä olosuhdehaitoista kärsivillä alueilla. Samalla koheesiopolitiikan vaikuttavuutta tulee lisätä keskittymällä rajalliseen määrään prioriteetteja, joiden tulee olla yhdenmukaisia Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden kanssa. Valiokunta painottaa tarvetta entistä tehokkaampaan, tulosperusteisempaan ja johdonmukaisempaan politiikkaan.

Suuri valiokunta toteaa, että koheesiopoliittisen rahoitusratkaisun tulee olla reilu ja oikeudenmukainen kaikkien jäsenmaiden ja alueiden näkökulmasta. Samalla on pyrittävä siihen, että Suomen saama suhteellinen rahoitusosuus säilyy rakennerahastokaudella 2014—2020. Valiokunta toteaa, että syrjäisen sijainnin huomioiminen ja harvaanasuttujen alueiden erityisaseman turvaaminen ovat Suomelle rakennerahastopolitiikan avainkysymyksiä. Pohjois- ja Itä-Suomen sekä muiden Suomen liittymissopimuksen mukaisten alueiden rahoitus on turvattava nykyisen tasoisena. Valiokunta katsoo, että Suomen liittymissopimuksesta ja SEUT 174 artiklaan sisältyvästä pohjoisten harvaan asuttujen alueiden erityisasemasta seuraa, että Suomella on painavia perusteita esittää harvaan asutukseen perustuvan kriteerin nostamista BKT-kriteerin rinnalle tukia jaettaessa.

Suuri valiokunta uudistaa kantansa EU:n itämeristrategian merkityksestä osana koheesiopolitiikkaa (SuVL 13/2010 vp). Valiokunta pitää myös tärkeänä, että EU:n ja Venäjän alueellisen yhteistyön erityispiirteet Suomelle huomioidaan riittävästi. Valiokunta kiinnittää myös huomiota lausunnossaan (SuVL 10/2010 vp) esitettyihin huomioihin alue- ja rakennepoliittisten keinojen käytöstä romanien ja muiden haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien aseman parantamiseksi EU:ssa.

Omat varat. Suuri valiokunta toteaa, että komission kesäkuussa 2011 antamaan rahoituskehysesitykseen sisältyy varsin kunnianhimoisia esityksiä uusien omien varojen luomiseksi. Komissio esittää EU:n talousarvion nykyisen rahoitusjärjestelmän korvaamista uudella järjestelmällä. Ehdotuspaketti sisältää kolme toisiaan täydentävää keskeistä osatekijää, jotka ovat jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien yksinkertaistaminen, uusien omien varojen lajien käyttöönotto sekä korjausjärjestelyjen uudistaminen.

Suuri valiokunta uudistaa lausunnossaan (SuVL 13/2010 vp) esittämänsä arvion siitä, että budjetin rahoitusta on välttämätöntä uudistaa siten, että EU:n talousarvion rahoitusjärjestelmä on mahdollisimman yksinkertainen, läpinäkyvä, tasapuolinen ja oikeudenmukainen. Jäsenmaiden maksuaseman tulisi myös heijastaa paremmin maiden varallisuustasoa ilman yksittäisiä jäsenmaita koskevia poikkeusratkaisuja.

Suuri valiokunta toteaa, että komissio on täydentänyt kesäkuista ehdotuskokonaisuutta antamalla syyskuussa 2011 direktiiviehdotuksen yhteisestä finanssitransaktiojärjestelmästä. Komission ehdotusta omien varojen järjestelmäksi on marraskuussa 2011 täsmennetty myös muilta osin. Sulkematta pois tässä vaiheessa vaihtoehtoja vahvistaa EU:n omia varoja valiokunta toteaa, että se ottaa omia varoja koskeviin esityksiin kantaa valtioneuvoston perustuslain 96 ja 97 §:iin perustuvien kirjelmien pohjalta. Valiokunta toteaa kuitenkin tässä yhteydessä, että se ei voi yhtyä komission bruttokansantulopohjaista maksua koskevaan kritiikkiin, jonka mukaan bruttokansantulopohjainen maksu vie keskustelun liiaksi nettomaksaja/nettosaaja-asetelmaan. Valiokunta arvioi, että bruttokansantulopohjainen maksu on varsin läpinäkyvä ja neutraali maan taloudellisen rakenteen suhteen ja sen vuoksi monelta osin tarkoituksenmukainen tapa rahoittaa EU:n budjettia.