Allmän motivering

Med hänvisning till propositionen och annan utredning finner utskottet förslaget nödvändigt och lämpligt. Utskottet tillstyrker lagförslagen med anmärkningarna och ändringsförslagen nedan.

Allmän utgångspunkt

Offentliga upphandlingar påverkar i hög grad människors vardag. De består av olika typer av varor och tjänster och av offentligt byggande, och de medverkar till att trygga viktiga funktioner i vårt välfärdssamhälle. Propositionen reglerar procedurerna kring den typen av upphandling och tanken är att offentliga medel ska användas effektivt, samt på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt.

Propositionen baserar sig på direktiv och EG-domstolens rättspraxis. Nationell prövning tilllämpas vid upphandlingar som ligger under EU:s tröskelvärden och vid sekundära tjänster enligt bilaga B, till exempel hälsovård och socialtjänster samt hjälptjänster och tjänster i anslutning till transporter. Rent allmänt påpekar utskottet att den nationella regleringen försvåras av om det är oklart vilka gränser gemenskapslagstiftningen sätter. De föreslagna bestämmelserna bygger framför allt på rättspraxis i EU och anknytande principer, men det är inte självklart hur de ska tillämpas framför allt på vår kommunala sektor och inom den tredje sektorn.

I dagsläget utsträcks annonseringsförfarandet för upphandlingar som överstiger EU:s tröskelvärden bara till alla upphandlingar som överstiger de nationella tröskelvärdena. Årligen kommer det att finnas uppskattningsvis 40 000 upphandlingar som överstiger de nationella tröskelvärdena, men inte EU:s tröskelvärden. Årligen har annonseringsförfarandet omfattat cirka 2 000 annonser. Räknat i antal kommer största delen av upphandlingarna, ungefär en miljon upphandlingar, att undantas lagen eftersom de ligger under de nationella tröskelvärdena. Mätt i upphandlingarnas värde gäller lagen fortfarande 90 procent av upphandlingarna.

Offentliga upphandlingar är förenade med betydande ekonomiska värden. I Finland uppgår de till totalt omkring 22,5 miljarder euro, vilket är cirka 15 procent av bnp. Ungefär 13,6 miljarder euro omfattas av propositionen. Av beloppet ligger 3,6 miljarder över EU:s tröskelvärden och står för omkring 1 600 upphandlingar.

I propositionen är bestämmelserna uppdelade på två lagar, en lag om offentlig upphandling (upphandlingslagen) och en lag om upphandling inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningslagen). Uppdelningen är befogad, menar utskottet. Försörjningslagen följer i allt väsentligt samma förfaranden som upphandlingslagen, men gäller bara upphandlingar som överstiger EU:s tröskelvärden. Frågor som gäller försörjningslagen behandlas nedan i ett särskilt avsnitt.

Ekonomiutskottet menar att propositionen medverkar till större flexibilitet i upphandlingsprocessen. De nya reglerna ger de upphandlande enheterna bättre möjligheter att beakta särdragen i framför allt tjänsteupphandling. Det utvidgade annonseringsförfarandet förbättrar informationen om rikstäckande upphandlingar och ökar därmed konkurrensen. De föreslagna nationella tröskelvärdena undantar ett stort antal upphandlingar. Men de är å andra sidan av så liten ekonomisk betydelse att kostnaderna för upphandlingsförfarandet i de flesta fall är så gott som lika stora som själva nyttan av förfarandet. I dessa fall har upphandlingsförfarandet inte medverkat till någon större effektivitet i den offentliga upphandlingen eller i användningen av skattemedel, vilket är syftet med propositionen.

Principen i propositionen är att ett något mer flexibelt förfarande ska tillämpas på upphandlingar som överstiger de nationella tröskelvärdena, men ligger under EU:s tröskelvärden, än reglerna kräver för upphandlingar som överstiger EU:s tröskelvärden. Anbudsförfarandet är mer flexibelt när det gäller förhandlat förfarande och direktupphandling. Gemenskapsreglerna kräver att upphandlingar under EU:s tröskelvärden följer vissa fundamentala rättsregler i EG-fördraget och inte minst förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. EG-domstolens rättspraxis har lagt fast reglerna för den typen av upphandlingar och kommissionen har lämnat ett tolkningsmeddelande om rättspraxis i dessa fall (Kommissionens tolkningsmeddelande om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling, 2006/C 179/02). Rättspraxis och tolkningsmeddelandet från kommissionen anger riktlinjerna, men i dagsläget finns det inga tydliga regler för gränserna för nationella anbudsförfaranden.

I propositionen föreslås att det flexibla nationella förfarandet också ska tillämpas på upphandlingar enligt bilaga B oavsett om de ligger över eller under EU:s tröskelvärden. Enligt direktivet behöver bara annons i efterhand och tekniska specifikationer vid anbudsförfarande tilllämpas på upphandlingar som överstiger EU:s tröskelvärden.

Inom ramen för gemenskapslagstiftningen hade det gått att välja ett ännu flexiblare förfarande för upphandlingar enligt bilaga B och upphandlingar som ligger under EU:s tröskelvärden, framhåller utskottet. Därför menar utskottet att man i den kommande uppföljningen bör hålla ett öga på hur smidiga de nationella förfarandena är och i förekommande fall göra dem mer generösa inom ramen för gemenskapslagstiftningen.

Utskottet omfattar de allmänna riktlinjerna i propositionen men lyfter nedan fram de viktigaste frågorna som kom fram vid behandlingen i utskottet, bland annat upphandlingsprinciperna, de nationella tröskelvärdena, samarbetet mellan kommunerna, den tredje sektorn samt uppföljningen av vilka effekter den nya lagstiftningen har och utbildning om de nya reglerna.

Upphandlingsprinciper

Som det sägs ovan syftar lagen till att skapa en ram för upphandlingsförfarandet. Därför föreskriver 2 § i båda lagarna på ett mycket allmänt plan om upphandlingsprinciperna. I särlagstiftning kan det utifrån principerna föreskrivas närmare om upphandlingsprinciperna inom respektive sektor.

Propositionen föreskriver bland annat att de upphandlande enheterna ska utnyttja befintliga konkurrensförhållanden och behandla alla parter på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt agera öppet och med beaktande av proportionalitetskraven. Så när som på öppenhetsprincipen stämmer den föreslagna lagen överens med den gällande. I 2 § 2 mom. i upphandlingslagen rekommenderas det dessutom att upphandling ska ordnas på ett rationellt sätt och med hänsyn till miljöaspekterna.

I sitt utlåtande (MiUU 29/2006 rd) föreslår miljöutskottet att 2 § 2 mom. formuleras om för att starkare styras mot målet att ta större miljöhänsyn.

Inte bara 2 § 2 mom. innehåller miljöaspekter. I 45 § i upphandlingslagen ingår tekniska specifikationer som gäller miljöaspekter och enligt 54 § kan tolkningen av kriterierna för uteslutning ur anbudsförfarandet bygga på miljöaspekter. Enligt 59 § kan den upphandlande enheten dessutom begära information av kandidaten eller anbudsgivaren om miljöskyddsåtgärderna i samband med byggentreprenader eller tjänster, om det är nödvändigt för upphandlingen.

I 62 och 72 § anförs dessutom exempel på kriterier som måste beaktas vid jämförelser av anbud och bedömning av vilket anbud som är fördelaktigast totalekonomiskt sett. Kriterier som nämns är till exempel kvalitet, pris, miljöegenskaper, livslängdskostnader och kostnadseffektivitet.

Det är köparen som ska ange upphandlingsvillkoren samt viktningen av pris och kvalitet. Propositionen begränsar inte kriterierna annat än att de inte får vare sig gynna eller diskriminera någon anbudsgivare. Regeringen tar inte ställning till själva innehållet i upphandlingen eftersom lagförslagen bara reglerar procedurerna, det vill säga hur det segrande anbudet ska väljas, men inte hur det ska se ut. Det är en fråga som helt och hållet avgörs av köparen. Med hänsyn till lagsystematiken anser utskottet att det inte finns någon anledning att införa mer förpliktande urvalskriterier, inbegripet miljöaspekterna, än regeringen nu föreslår. Med hänvisning till utlåtandet från miljöutskottet anser ekonomiutskottet det däremot viktigt att den upphandlingsstrategi och miljökriterierna där som har föreslagits av kommissionen för hållbar konsumtion och produktion genomförs. Strategin skapar en ram för en ökad andel miljöfrämjande upphandling inom all offentlig upphandling.

Propositionen begränsar inte kriterierna för upphandlingskontrakt, till exempel kontraktets giltighetstid, regler för kundfeedback eller liknande avtalsvillkor som köparen kan välja, förutsatt att de varken direkt eller indirekt är diskriminerande och hänför sig till genomförandet av upphandlingskontraktet. Hur kontrollen ska ordnas under giltighetstiden hör helt och hållet till köparen att avgöra. Ekonomiutskottet menar att det nuvarande anbudsförfarandet alltför mycket är inriktat på anbud med det lägsta priset. Kvalitet bör få större utrymme. Dessutom bör kundperspektivet beaktas redan i avtalsvillkoren. Till exempel social- och hälsovårdsmyndigheterna kunde i samråd med aktörer inom området ta fram fler kvalitetsstrategier eller andra modeller för att detaljstyra upphandlingsmyndigheterna att köpa tjänster av högre kvalitet. Eventuellt kunde det tas fram liknande allmänna avtalsvillkor eller mallvillkor för enskilda tjänster inom social- och hälsovården som det redan finns för varuupphandling och entreprenader. Strategierna bör ingå i en handbok för upphandling. Nedan motiverar utskottet närmare varför det behövs en handbok.

Liknande strategier och mallvillkor bör också läggas upp för andra särskilda upphandlingskriterier i förfrågningsunderlaget. I 49 § regleras specialvillkoren för upphandlingskontrakt. I detaljmotiven sägs att villkoren kan gälla till exempel anställning av personer med sysselsättningsproblem, bekämpning av arbetslöshet, anställning av personer med funktionshinder eller nivån på eller genomförandet av miljöskydd. Utskottet menar att de särskilda villkoren också kan gälla frågor kring anställningsvillkoren, till exempel kollektivavtalens allmängiltighet och jämställdhetsaspekter.

Vidare understryker utskottet att små och medelstora företag måste ha möjligheter att delta i anbudsförfaranden. Anbuden måste i mån av möjlighet läggas upp så att deltagande i anbudsförfaranden i grupp kan genomföras enligt 61 §, till exempel av ett nätverk bestående av små och medelstora företag.

Nationella tröskelvärden

Tillämpningsområdet för upphandlingslagen begränsas av de nationella tröskelvärdena eftersom lagen inte tillämpas på upphandlingar som ligger under tröskelvärdena. I den gällande upphandlingslagen ingår inga direkta gränsbelopp utan obetydliga upphandlingar är undantagna lagen. I rättspraxis har gränsen gått vid ungefär 6 000 euro, och nu föreslår regeringen en höjd gräns.

När propositionen utarbetades föreslogs både sänkningar och höjningar av tröskelvärdena. Slutresultatet är en kompromiss som bygger på tre tröskelvärden. Varor och tjänster 15 000 euro, social- och hälsovårdstjänster 50 000 euro och byggentreprenader 100 000 euro. Arbetsgruppen för propositionen lade fram en modell med två tröskelvärden, varuupphandlingar och samtliga tjänster 20 000 euro och entreprenader 100 000 euro precis som i propositionen.

Utskottet påpekar att de nationella tröskelvärdena inverkar dels på själva upphandlingssättet, dels på överprövningsmöjligheterna. Vid upphandlingar under tröskelvärdena kan beställaren själv bestämma hur upphandlingen ska göras förutsatt att den inte är diskriminerande, tillåter insyn och följer eventuella upphandlingsregler och upphandlingsförfaranden som lagts fast av den upphandlande enheten. Vid upphandlingar som ligger under tröskelvärdena går det inte, liksom inte heller vid andra upphandlingar, att överklaga till marknadsdomstolen. I stället finns det förvaltningsrättsliga och kommunala överprövningsmöjligheter. Rättsmedel enligt upphandlingslagen ska i undantagsfall sättas in om upphandlingsvärdet har pressats för att ligga under det nationella tröskelvärdet genom förfaranden som är förbjudna i upphandlingslagen.

Förvaltningsutskottet anser i sitt utlåtande (FvUU 25/2006 rd) att de nationella tröskelvärdena åtminstone inte ska vara lägre än i propositionen. Det behövs anvisningar från både staten och kommunsektorn för upphandlingar som är undantagna tillämpningsområdet, anser förvaltningsutskottet. Kommunikationsutskottet påpekar (KoUU 24/2006 rd) att procedurerna i upphandlingslagen och försörjningslagen är komplicerade och att små upphandlingar inte ska belastas med den typen av krångliga förfaranden som ingår i lagförslagen. Därför anser kommunikationsutskottet att tröskelvärdena måste höjas. Social- och hälsovårdsutskottet anser (ShUU 13/2006 rd) att ett nationellt tröskelvärde behövs för ett flexibelt genomförande av små upphandlingar inom social- och hälsovården. Effekten av de nationella tröskelvärdena bör bevakas noga och eventuella ändringsbehov utvärderas, påpekar social- och hälsovårdsutskottet.

Vid utfrågningen av de sakkunniga kom det klart och tydligt fram att tröskelvärdena påverkar den kommunala verksamheten beroende på kommunstorleken. Följaktligen anser ekonomiutskottet att effekterna av de nationella tröskelvärdena bör följas upp och utfallet skrivas in i den redogörelse som utskottet föreslår.

Upphandlingar kommunerna emellan

Kommunerna kommer fortfarande att ha fria händer att besluta om de vill göra upphandlingar internt inom ramen för den kommunala organisationen och i egen regi, samarbeta med andra kommuner eller göra upphandlingar på den externa marknaden. Lagarna gäller inte kommuninterna upphandlingar och externa upphandlingar bara när de överskrider tröskelvärdena. Däremot är det oklart när samarbete mellan upphandlande enheter omfattas av de föreslagna lagarna.

Den mest relevanta bestämmelsen ingår i 10 § i upphandlingslagen. Paragrafen har en särskild bestämmelse om upphandling hos anknutna företag (så kallad in house-upphandling), som på vissa villkor kan undantas upphandlingslagen. Direktivet har inga relevanta bestämmelser utan regleringen kommer sig av rättspraxis vid Europeiska gemenskapernas domstol (EG-domstolen). Särskild relevans har domen i mål C-107/98 Teckal (Reg. 1999, s. I-8121). Domen relateras i detalj i propositionen (s. 63). I överensstämmelse med domen undantar lagförslaget upphandlingar som en upphandlande enhet upphandlar hos anknutna företag. Relationerna mellan dem bedöms med hänsyn till deras rättsliga integritet och självständiga beslutsfattande. Om upphandlingar görs hos formellt fristående företag måste relationen bedömas med avseende på den upphandlande enhetens bestämmanderätt och övervakningsbefogenheter och med avsesende på vilken typ av verksamhet det anknutna företaget bedriver. En upphandling kan undantas upphandlingslagen bara när en regional eller lokal myndighet övervakar den juridiska personen på samma sätt som den övervakar sina egna verksamhetsställen och den juridiska personen bedriver merparten av sin verksamhet i samråd med de myndigheter som den ägs av. Utifrån rättspraxis gäller detta också kontrakt som inte omfattas av upphandlingsdirektiven eller bara delvis omfattas av direktiven.

Rent praktiskt innebär detta att till exempel kommuninterna upphandlingar hos avdelningar, affärsverk eller andra enheter som ingår i organisationen inte är upphandlingar i den mening som den föreslagna lagen avser, och följaktligen inte berörs av anbudsförfarandet. När det gäller kommunernas affärsverk bör man från fall till fall överväga om relationen mellan upphandlings- respektive anknytningsenheterna uppfyller de krav på bestämmanderätt, övervakning och verksamhetsinriktning som nämns ovan.

Kommunerna är självständiga juridiska personer. Följaktligen måste upphandlingar dem emellan konkurrensutsättas. I ett yttrande (MARKT C 3/JK/mm d (2005) 16206) säger kommissionen klart ut att kommunerna kan bestämma om de tillhandahåller en tjänst själva, för över befogenheten till en juridisk person (till exempel en samkommun) eller upphandlar tjänsten på marknaden. Om de upphandlar en tjänst på marknaden måste de tillämpa ett anbudsförfarande oavsett om de ingår ett upphandlingskontrakt med ett privat företag eller med en annan kommun. Också högsta förvaltningsdomstolen har i två avgöranden tolkat Teckal-domen på samma sätt (HFD:2004:102 och HFD:2006:61).

Både 10 § i upphandlingslagen och yttrandet från kommissionen gäller upphandlingskontrakt. I 5 § definieras upphandlingskontrakt som ett skriftligt kontrakt som slutits mellan en eller flera upphandlande enheter och en eller flera leverantörer och som avser utförande av byggentreprenad, upphandling av varor eller utförande av tjänster mot ekonomiskt vederlag. Däremot går propositionen inte närmare in på hur samarbete mellan kommunerna enligt 10 kap. i kommunallagen (365/1995) ska tolkas i relation till upphandlingslagen. I 76 § i kommunallagen sägs att kommuner med stöd av avtal kan sköta sina uppgifter tillsammans. Utskottet påpekar att också kommunallagen är knapphändig på den här punkten. Ofta avser samarbetsavtal långfristiga avtal som innebär att en kommun tillhandahåller de avtalade tjänsterna för de övriga avtalsparterna. Samarbetet syftar till att kommunerna tillsammans dels ska utföra en viss uppgift, dels förbättra verksamheten. Vanligen täcker avtalen in uppgifterna inom ett visst förvaltningsområde eller inom ett delområde, till exempel en serviceenhet eller en myndighetsenhet. De faktiska kostnaderna fördelas solidariskt mellan alla avtalsparter utifrån användningsfrekvensen eller enligt andra kriterier utan att parterna eftersträvar ekonomisk nytta eller vinning.

Med avseende på upphandlingslagen är det av relevans bland annat om verksamheten ordnas gemensamt och grundar sig på ett offentligrättsligt avtal eller om tjänsterna upphandlas genom privaträttsliga avtal. Myndighetsverksamhet betraktas inte som upphandling och lagen hindrar till exempel inte att kommunerna samarbetar om verksamheter under tjänsteansvar. I 76 § 3 mom. i kommunallagen sägs att kommunerna kan komma överens om att en uppgift som i lag är stadgad för kommunerna eller deras myndigheter och kan delegeras till en tjänsteinnehavare, anförtros en tjänsteinnehavare i en annan kommun som sköter uppgifter under tjänstemannaansvar. Utöver myndighetsuppgifterna kan kommunerna samverka också på annat sätt utan att det av tradition har betraktats som upphandling. En särskiljande faktor har bland annat varit att avtalen vid samarbete har bedömts ur ett samverkansperspektiv och inte ur ett kommersiellt perspektiv. Samverkansformer som betraktas som samarbete karakteriseras av långfristiga avtal, inbördes fördelning av kostnaderna och solidariskt ansvar mellan de tjänsteutnyttjande kommunerna utan egen vinning.

Däremot kan varken enstaka upphandlingar eller avtal där priset på tjänsterna anges marknadsmässigt betraktas som samarbete. Vid upphandling eftersträvar säljaren ekonomisk lönsamhet. Upphandlingskontrakten är vanligen kortare och priset exakt angett på marknadsmässiga villkor. Avtal mellan kommunerna kan också vara kommersiella och betraktas då som upphandlingar.

Vid samarbetsavtal kan verksamheten övervakas av ett gemensamt organ. Ett annat alternativ är att en tjänst planeras och genomförs och kostnaderna följs upp under friare samverkansformer. I 77 § i kommunallagen sägs att de samarbetande kommunerna kan komma överens om att en del av ledamöterna i det organ i den kommun som sköter uppgiften utses av de andra kommunerna. Det gemensamma organet kan vara en nämnd, en direktion eller en kommitté. Det gemensamma organet är underställt fullmäktige eller styrelsen i en av avtalskommunerna.

Än så länge har det inte kommit upp i rättspraxis om det spelar någon roll för definitionen på upphandlingsavtal hur kostnaderna för ett serviceavtal är fördelade eller på vilket sätt verksamheten övervakas. I målet Teckal och tolkningen av fallet bedöms bara bestämmande inflytande i relation till de anknutna företagen och försäljning till utomstående.

Det kan hända att vi får större klarhet i frågorna när EG-domstolen har avgjort en del klagomål som är aktuella. I dagsläget är det därför bäst att inte närmare specificera det kommuninterna samarbetet i förslaget till upphandlingslag. Inom ramen för nuvarande rättspraxis ger de föreslagna bestämmelserna också rum för samarbete mellan kommunerna. Som läget är nu går det inte att dra någon skarp gräns mellan upphandlingskontrakt och samarbete.

Läget är otillfredsställande och utskottet anser att frågan bör utredas ytterligare och nödvändiga bestämmelser skrivas in i nationell speciallagstiftning. Det är nödvändigt för att alla parter bättre ska vara klara över vilka kriterier som gäller för samarbete som undantas upphandlingslagen. Samtidigt finns det anledning att utreda möjligheterna att precisera kommunallagen i samband med den pågående kommun- och servicestrukturreformen. Ett förslag till ramlag (RP 155/2006 rd) för reformen behandlas just nu i riksdagen. Propositionen talar bland annat för kommunala samarbetsområden där en kommun ska kunna tillhandahålla tjänster för de övriga kommunerna i samarbetsområdet. Interkommunalt samarbete kan precis som konkurrensutsättning effektivisera användningen av offentliga medel och generera totalekonomiskt sett goda resultat, vilket är målet i upphandlingspropositionen.

Utskottet föreslår ett uttalande där riksdagen förutsätter att regeringen utreder hur speciallagstiftningen bör ändras på grund av det interkommunala samarbetet inom upphandlingssektorn (Utskottets förslag till uttalande 1).

Den tredje sektorn

I Finland berörs också i hög grad olika typer av ideella organisationer och stiftelser med en långvarig aktiv roll framför allt inom social- och hälsovård och bildningssektorn av upphandlingslagen. Dessa allmännyttiga organisationer och deras verksamhet är i många stycken en stor resurs i vårt land, och vi måste värna om den. Resursmässigt är dessa tre sektorer utsatta för stor press, och då krävs det samarbete av alla parter, både från kommunernas och från den privata sektorns och frivilligorganisationernas sida. Det är en stor uppgift att effektivisera denna mekanism, framhåller utskottet.

Socialvård, hälso- och sjukvård och utbildning är grundlagsfästa rättigheter. Följaktligen måste målen samt fördelarna och nackdelarna med konkurrensutsättning bedömas ur detta särskilda perspektiv. Välfärdstjänsterna ingår i en offentlig förpliktelse att tillhandahålla tjänster och kontinuitet, varaktighet och människors känsla av trygghet spelar därför en stor roll. Den här typen av värderingar går inte alltid att mäta exakt och det försvårar konkurrensutsättningen. Det faktum att tjänster av allmänt intresse inte omfattas av det kommande tjänstedirektivet visar också att sektorerna har en speciell karaktär.

På gemenskapsnivå är regleringen av tjänster av allmänt intresse otydligt. I vitboken om tjänster av allmänt intresse [KOM (2004) 374 slutlig; 12.5.2004] säger kommissionen att tjänster av allmänt intresse är ett begrepp som omfattar både affärsmässiga och icke-affärsmässiga tjänster som myndigheter anser vara av allmänt intresse och som därför ska omfattas av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Vidare säger kommissionen att unionen och medlemsstaterna har ett delat ansvar för tjänsterna av allmänt intresse, men att det likväl främst ankommer på de relevanta nationella, regionala och lokala myndigheterna att definiera, organisera, finansiera och kontrollera tjänsterna.

Tjänster av allmänt intresse kan vara vinstsyftande eller ickevinstsyftande. Organisationer inom social- och hälsovårdssektorn har ofta ideella syften. De har börjat och verkar eventuellt fortfarande som genuina patient- och klientorganisationer, men har satsat på att tillhandahålla tjänster för sina medlemmar. De har andra syften än att generera ekonomisk vinst. En eventuell vinst av avkastningen används till att förbättra verksamheten eller finansiera en idéburen verksamhet.

Propositionen ger nya instrument för att hantera de särskilda frågorna kring tjänster av allmänt intresse, till exempel mänskliga aspekter på vård och behandling, medel för att undvika en splittrad vårdkedja, faktorer kring kontinuitet i vårdrelationen och kvaliteten på tjänsterna, frågor som är nödvändiga för en högkvalitativ social- och hälsovård. I likhet med social- och hälsovårdsutskottet understryker ekonomiutskottet möjligheterna att tillämpa det förhandlade förfarandet i 66 § och direktupphandling i 67 § i upphandlingslagen. Direktupphandling är tillåten när det i enstaka fall är viktigt att ta hänsyn till de mänskliga aspekterna. Som regeringen säger i motiven (s. 118) till 67 § i lagförslaget kan mekanismen tillämpas till exempel när det vore oskäligt att ändra boendetjänsterna för äldre, svårt sjuka eller utvecklingsstörda. I sådana fall ska det gå att sluta avtal med en anbudsgivare i fråga om en enskild patient utan att avtalet konkurrensutsätts eller giltighetstiden begränsas. Både förhandlat förfarande och direktupphandling kommer att kräva stor kompetens av upphandlingsmyndigheterna. Utskottet återkommer till frågan nedan i avsnittet om vägledning och utbildning.

EG-lagstiftningen tillåter inte att den tredje sektorn beaktas direkt vid ett anbudsförfarande. I princip gäller konkurrensutsättningen den tredje sektorn på samma villkor som alla andra aktörer. I EG:s rättspraxis, (till exempel Sodemare C-70/90) slås fast att det inte strider mot artiklarna 52 och 58 i EG-fördraget att en medlemsstat tillåter att bara privata icke vinstsyftande aktörer medverkar i den lagstadgade socialtjänsten genom att ingå avtal som ger dem rätt att få ersättning från myndigheterna för sociala tjänster inom hälso- och sjukvården. Artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget tillämpas inte på den nationella lagstiftningen som föreskriver att bara de privata aktörer som inte eftersträvar vinst får medverka i den statliga socialvården genom att ingå avtal som ger dem rätt att få ersättning av myndigheterna för sociala tjänster inom hälso- och sjukvården. Med hänvisning till detta framhåller utskottet att den tredje sektorn kan tilldelas uppgifter som ingår i plikten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, men att rättigheterna och skyldigheterna måste läggas fast noggrannare i särlagstiftning.

I betänkandet (EkUB 9/2006 rd) om aktiebolagslagen påpekar ekonomiutskottet att regeringen bör utreda om Finland behöver lagbestämmelser om allmännyttiga aktiebolag med begränsad vinstutdelning. Utskottet menar att allmännyttig företagsverksamhet med utpräglad samhällsinriktning spelar en framträdande roll när det gäller att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning och för att främja en rad viktiga samhällspolitiska syften. Allmännyttiga aktiebolag kan vara ett viktigt instrument i strukturomvandlingen och omdaningen av offentlig sektor när det offentliga tjänstetillhandahållandet allt mer präglas av affärsmässighet. Priserna kan vara skäliga när ägarna inte har överdrivna krav på avkastning.

Till exempel gemensamt arbete, talkoarbete, i idrottsföreningar är en särskild verksamhetsform inom den tredje sektorn. Också den typen av verksamhet har långa anor i vårt samhälle och vi bör inte låta upphandlingslagen inverka på dess fortbestånd, framhåller ekonomiutskottet. Vid upphandlingar under de nationella tröskelvärdena får kommunerna själva bestämma om de vill konkurrensutsätta tjänster eller lägga ut dem till exempel på organisationer. Merparten av talkoarbetarna ligger under de nationella tröskelvärdena, påpekar ekonomiutskottet. I domen i målet Altmark Trans (C-280/00) lägger EG-domstolen fast vilka särskilda villkor som måste uppfyllas för att en ersättning inte ska klassas som statsstöd. Ett villkor är att förmånstagaren har ålagts att tillgodose en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och att ersättningskriterierna har slagits fast objektivt och öppet i förväg. Ersättningen får inte vara större än nödvändigt för att täcka alla de kostnader eller de delar av kostnaderna som uppkommer för att skyldigheten ska tillgodoses, inbegripet inkomster från verksamheten och en skälig vinst för att uppfylla skyldigheten.

Med hänvisning till det ovan relaterade föreslår utskottet ett uttalande där riksdagen förutsätter att regeringen utreder vilka behov det finns att införa särskilda bestämmelser om ickevinstsyftande organisationer och organisationer med begränsad vinstutdelning för att vi ska kunna trygga adekvat och högkvalitativ socialtjänst och hälsovård för medborgarna (Utskottets förslag till uttalande 2).

Försörjningslagen

Försörjningslagen gäller upphandling inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster när de upphandlande enheternas projekt ligger över EU-tröskelvärdena. Uppskattningsvis mindre än fem procent av all offentlig upphandling berörs av försörjningslagen. Det är ungefär 85 upphandlingar årligen i hela EU. Lagen motsvarar i allt väsentligt den gällande lagstiftningen.

I sitt utlåtande påpekar kommunikationsutskottet att bestämmelserna om lagens tillämpningsområde är komplicerade och inte helt entydiga. Det är inte alltid lätt för de upphandlande enheterna att avgöra om en verksamhet omfattas av försörjningslagen eller inte. Utskottet pekar bland annat på att definitionen på transport inte stämmer överens med den gällande lagstiftningen. Den föreslagna definitionen är enligt utskottet tydligare än i den gällande lagstiftningen, men regeringen går inte närmare in på hur det är tänkt att tillämpningsområdet ska ändras.

Tillämpningsområdet anges främst genom definitionen på upphandlande enhet i 5 § och på grundval av 6—9 § som gäller olika typer av verksamheter, påpekar ekonomiutskottet. I 11 § tillåts de upphandlande enheterna anhålla om dispens hos kommissionen för att undanta direkt konkurrensutsatt verksamhet lagens tillämpningsområde. Detta har ansetts gälla hela branschen, inte bara en enskild aktörs verksamhet.

Kommunikationsutskottet påpekar också att tillämpningsområdet är otydligt när det gäller busstrafik. Ekonomiutskottet håller med kommunikationsutskottet om tolkningen att slutresultatet blir olika beroende på om det bedrivs abonnerad trafik eller linjetrafik med en buss. Vid abonnerad trafik tillämpas inte försörjningsdirektivet på enskilda transportörer, medan den däremot tillämpas på linjetrafik.

Detta visar hur svårt det är att tolka bestämmelserna. Ekonomiutskottet håller med kommunikationsutskottet om att bestämmelserna måste preciseras i gränsfallen. Det kan göras till exempel i den upphandlingshandbok som utskottet föreslår nedan.

Miljöutskottet föreslår i sitt utlåtande att 2 § i det andra lagförslaget får en liknande bestämmelse som det första lagförslaget har i 2 § 2 mom. Lagrummet rekommenderar att upphandlingar ordnas på ett adekvat sätt och med hänsyn till miljöaspekterna. Ekonomiutskottet anser förslaget vara motiverat och i linje med andan i direktivet och föreslår att 2 § får ett nytt 2 mom.

Rättssäkerhetsfrågor

När det införs nationella tröskelvärden går det inte längre att överklaga till marknadsdomstolen vid upphandling under tröskelvärdena. Detta är en principiellt viktig ändring och gäller största delen av upphandlingsbesluten. I levande livet har årligen bara en mycket liten del av upphandlingsbesluten gått vidare till marknadsdomstolen. Men överprövningsrätten har kunnat spela en viktig indirekt roll för hur de upphandlande enheterna agerat.

Förfarandet har ansetts vara tungrott och dyrt, särskilt för att målen anhopas i marknadsdomstolen och besvärsprocessen drar ut på tiden. Den genomsnittliga handläggningstiden är omkring 8,4 månader. Läget underlättas troligen när marknadsdomstolen får kompletterande resurser. Till en början kan det hända att domstolen får in fler besvär att behandla när de nya bestämmelserna kommer.

Pressen på marknadsdomstolen kan i viss mån underlättas av 80 § i upphandlingslagen, som föreskriver att 74 § 3 mom. i förvaltningsprocesslagen inte tillämpas på ärenden som ingår i marknadsdomstolens behörighet. Lagrummet innebär att domstolen har rätt att förordna en privat part att ersätta rättegångskostnaderna för en offentlig part. Enligt den gällande lagen är detta tillåtet bara när ett yrkande från en privat part har varit uppenbart ogrundat. Propositionen ger marknadsdomstolen friare händer att ta hänsyn till olika parters ansvar för rättegångskostnaderna.

Propositionen har inga omfattande strukturella ändringar i rättssäkerheten. Där sägs att ett förslag till rättsmedelsdirektiv för närvarande är under arbete i gemenskapen. När direktivet genomförs nationellt kan vi samtidigt göra en större översyn av rättssäkerhetsmekanismen. Som förvaltningsutskottet säger i sitt utlåtande kan det hända att begränsningarna i lagens tillämpningsområde och samtidigt också i marknadsdomstolens och högsta förvaltningsdomstolens befogenheter resulterar i att handläggningen av upphandlingsmål förs över på förvaltningsdomstolarna när den upphandlande enheten är en kommunal myndighet. I så fall gäller det att ta ställning till hur effektiva kommunalbesvär är som rättsmedel i jämförelse med rättsmedlen vid anbudsförfarande.

Som regeringen säger bör det noga följas upp hur rättssäkerheten, öppenheten och effektiviteten i systemet påverkas av de föreslagna ändringarna för att åtgärder ska kunna vidtas i förekommande fall. Dessutom är det viktigt att ta hänsyn till utvecklingen i EU när en översyn av rättsmedlen görs. Ett tänkbart alternativ bör vara att minska pressen på marknadsdomstolen, till exempel genom att det inrättas ett nämndliknande organ med rätt att lämna rekommendationer, framhåller ekonomiutskottet.

Vägledning, utbildning och uppföljning

Under behandlingen i utskottet kom det kraftfullt fram att både anbudsgivarna och beställarna behöver bättre kompetens visavi anbudsprocedurerna. Det är uppenbart att alla inte helt och hållet ens känner till förpliktelserna i den gällande lagstiftningen. Utskottet framhåller att behovet av information ökar ytterligare med de nya bestämmelserna. De nya anbudsförfarandena kräver stor yrkeskompetens av de upphandlande myndigheterna. Likaså anser utskottet det nödvändigt att förbättra upphandlingskompetensen så mycket att berörda parter också kan ta hänsyn till andra kriterier än bara priset när upphandlingar görs.

Finansieringen av Kommunförbundets och handels- och industriministeriets gemensamma rådgivningsenhet för offentlig upphandling är tryggad fram till slutet av 2007. Det är viktigt att rådgivningen kan fortsätta också efter 2007, anser utskottet. Dessutom bör enheten placeras så att den alltid effektivt har tillgång till aktuell information om den nationella lagstiftningen och gemenskapsreglerna och om rättspraxis.

I detta sammanhang föreslår utskottet att det sammanställs en upphandlingshandbok som uppdateras efter hand och innehåller aktuella nationella bestämmelser och EG-rättsakter, de viktigaste domstolsavgörandena, tillämpningsregler och eventuellt också modeller för anbud i de vanligaste fallen. Handboken kunde också ge rekommendationer eller regler för till exempel kvalitetsfrågor och miljökriterier.

Som det framgår ovan innehåller propositionen på vissa punkter stora ändringar i upphandlingsförfarandena. För att lagstiftningens effekter för företagen, förvaltningen och rättssäkerheten ska kunna följas upp och nödvändiga ändringar göras föreslår utskottet att riksdagen förutsätter att regeringen noga följer upp effekterna av lagstiftningen och lämnar en redogörelse till riksdagen inklusive nödvändiga ändringsförslag inom 2008 (Utskottets förslag till uttalande 3).

Posttjänster

Under utskottsbehandlingen noterades särskilt normgivningsbemyndigandet i 86 § 2 punkten i det första lagförslaget. Där sägs att det genom förordning av statsrådet vid behov kan utfärdas bestämmelser om tillämpningen av lagen vid upphandlingar som genomförs av enheter inom sektorn för posttjänster. En liknande bestämmelse ingår i 63 § 2 punkten i det andra lagförslaget. Dessutom föreskriver 87 § 4 mom. i det första lagförslaget att lagen tillämpas på sektorn för posttjänster senast till och med den 31 december 2008. En liknande bestämmelse ingår i 64 § 4 mom. i det andra lagförslaget. Där sägs det att lagen tillämpas på sektorn för posttjänster senast från och med den 1 januari 2009.

En viktig fråga med avseende på tillämpningsområdet ska således regleras genom förordning av statsrådet. Enligt vissa bedömningar strider detta mot 80 § i grundlagen. Det har ansetts att grundlagsbestämmelserna och en tydlig lagstiftning kräver att frågan regleras direkt i lag genom övergångsbestämmelser.

På grund av detta föreslår ekonomiutskottet att bestämmelserna om posttjänster preciseras. Normgivningsbemyndigandet för statsrådet stryks och lagarna får bestämmelser om tillämpligheten på posttjänster. Utskottet föreslår att posttjänster lyfts över från tillämpningsområdet för det första lagförslaget till tillämpningsområdet för det andra lagförslaget från och med den 1 januari 2008. Samtidigt måste 86 och 87 § i det första lagförslaget och 9, 63 och 64 § i det andra lagförslaget ändras.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Enligt upphandlingsdirektivet och försörjningsdirektivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktiven senast den 31 januari 2006. Lagarna föreslås därför träda i kraft så snabbt som möjligt.

Under utskottsbehandlingens gång har det kommit fram att det behövs ett uppdaterat informationssystem (HILMA) för att utannonseringsförfarandet enligt upphandlingslagen ska kunna införas i den föreslagna omfattningen. Översynen av systemet har inte fortskridit enligt planerna och ikraftträdelsen av upphandlingslagen måste därför skjutas upp. Enligt vissa bedömningar kan systemet införas senast den 1 juni 2007. Som utskottet säger ovan behövs det adekvat utbildning och annan information när den nya lagstiftningen träder i kraft. Den basala kompetensen måste finnas redan innan lagen träder i kraft. Också detta talar för en senarelagd ikraftträdandetidpunkt. Då finns det tillräckligt med tid för förberedelserna.

Med hänvisning till detta anser utskottet att det första och det andra lagförslaget kan träda i kraft den 1 juni 2007. Dessutom lägger utskottet till bemyndiganden för att de åtgärder som verkställigheten kräver ska kunna vidtas.